Responsabilidad patrimonial del Estado legislador

¿En qué consiste la responsabilidad patrimonial del Estado?

Las construcciones jurídicas sobre la responsabilidad patrimonial, dejando al margen las que son referentes a la responsabilidad civil (de la que se ocupa el derecho privado) que, aunque se emplee menos el concepto, también entraña una forma de responsabilidad patrimonial, se realizan en su mayor parte por referencia a una Administración Pública. Por eso se habla de responsabilidad patrimonial "administrativa": porque se trata de predicar un principio de responsabilidad y de resarcimiento de los daños por las Administraciones Públicas.

La misma perspectiva encontramos en los principales preceptos, bien constitucionales o bien legales, que regulan esa institución de la responsabilidad patrimonial. Todos ellos tienen por centro de sus determinaciones a una Administración.

De momento, por ejemplo, por empezar por aquí, la regulación de la materia en la Constitución se produce en el artículo 106.2 CE el cual está incardinado en el titulo IV y cuya rúbrica es "Del Gobierno y de la Administración".

De esa ubicación se deduce que, en principio, eso de la responsabilidad patrimonial sea cosa que deba ser referida al complejo Gobierno-Administración, y no, por tanto, a otros poderes públicos como el Legislativo o el Judicial. También el precepto constitucional aludido habla de "servicios públicos", nomenclatura que naturalmente debe ser referida a una manera de actuar de la Administración, no de otros poderes. Es así evidente, por ejemplo, que una ley, por muchos esfuerzos intelectuales que hagamos, nunca puede ser calificada de servicio público.

El artículo al que nos referimos, en su redactado completo, es el que sigue: "Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos".

De lo dicho hasta ahora se desprende que dos son las variables a conjugar en materia de responsabilidad patrimonial: la presencia de una administración es la primera y que la lesión indemnizable debe derivar de un servicio público (aunque, eso sí, entendido esto del servicio público en sentido muy amplio), la segunda.

Si acudimos a la Ley de Expropiación Forzosa de 1954 no encontramos otra cosa pues ésta, en su artículo 121, establece que "dará también lugar a indemnización con arreglo al mismo procedimiento toda lesión que los particulares sufran en los bienes y derechos a que esta ley se refiere, siempre que aquélla sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos".

Por último, es la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJSP) la que dedica el Capítulo IV del Título Preliminar a esta institución.

En suma, de lo dicho hasta ahora se desprende que la responsabilidad patrimonial es una institución principalmente referida a la actuación de las Administraciones.

Pero, entonces ¿qué sucede? ¿Es que los demás poderes públicos no pueden causar lesión? Y si la causan, ¿es que éstos no son indemnizables? ¿Es que el principio general de la responsabilidad de los poderes públicos contenido en el artículo 9.3 de la Constitución alberga una fórmula retórica e ineficaz?

Pues bien, existen dos instituciones jurídicas que dan respuesta a esta cuestión. La primera es la responsabilidad patrimonial por funcionamiento de la Justicia o la llamada responsabilidad patrimonial del Estado Juez.

El artículo 32.7 de la LRJSP se refiere a ello indicando que la responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia se regirá por la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.

La segunda de tales instituciones es esta que ahora nos ocupa: la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador.

¿Cuáles son sus aspectos esenciales?

Hablar de la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador no es otra cosa que hablar de si los daños que las leyes puedan causar en concretos ciudadanos deben merecer indemnización o por el contrario si, dado que las leyes derivan del poder legislativo, representante legítimo de los ciudadanos, y considerando el carácter de expresión de la voluntad general que esa misma ley ostenta, todo puede ser hecho por ella, aun la lesión de los derechos o intereses legítimos de concretos ciudadanos. Y todo, por supuesto, sin indemnizar.

Además, el ahondar en esta misma cuestión nos conduce a otros aspectos no menos espinosos. Naturalmente la duda de si la ley debe indemnizar los daños que produzca lo primero que nos suscita es el caso de que esa misma ley suprima o limite derechos o facultades.

Y es que, si una ley "me priva de lo que antes yo tenía", es que esa ley tiene, en realidad, contenido expropiatorio. ¿Esa expropiación por ley debe ser indemnizada? ¿Acaso sucede que si me expropia una Administración yo tengo derecho a una serie de garantías de procedimiento, a un justiprecio y a un control judicial de todo ello, pero a cambio si es una ley la que me expropia es que no tengo derecho a nada?

La expropiación legislativa, la limitación por ley de derechos o intereses legítimos, tampoco es materia sencilla. Ni tan siquiera lo es en la detección de su presencia. Sucede que no siempre que una norma limita anteriores contenidos o derechos existe expropiación en los términos que nos interesan.

Pensemos por ejemplo en los derechos de propiedad urbanística o de propiedad con valor medioambiental singular. Todas esas propiedades, actualmente calificadas de "estatutarias" incluso, han venido perdiendo a chorros contenidos y haces de facultades desde sus contenidos originarios hasta hoy. ¿En qué momento hay que indemnizar? ¿La pérdida de contenidos por efecto de una ley expropiatoria carece de límites?

¿Dónde se regula?

La doctrina y en ocasiones también la jurisprudencia, delimitan, al menos, las siguientes tipologías de casos de posible responsabilidad patrimonial del Estado Legislador.

• a) Las leyes materialmente expropiatorias.
• b) Las leyes inconstitucionales.
• c) Las leyes causantes de otros tipos de lesiones distintas de las anteriores.

Nos referiremos por encima a cada uno de esos casos.

• a) Leyes materialmente expropiatorias: son aquellas a las que nos hemos referido hace tan sólo unos instantes y son aquéllas que limitan o privan de derechos o intereses patrimoniales legítimos a personas singulares. No lo hacen "a todas las personas", pues si la ley se refiere a "todos", sin singularización, estaríamos más, en principio, ante un caso de regulación o delimitación normativa de los derechos que de expropiación.

  Con respecto a estas leyes puede ocurrir:

  • — Que la misma ley prevea procedimientos de determinación de justiprecio compensatorio.
  • — Que la ley, sin referencia a los específicos procedimientos expropiatorios, articule canales de indemnización distintos acaso por vía de responsabilidad patrimonial.
  • — Que la ley nada diga, con lo que el interesado estará en el brete de elegir si solicita, por trámites administrativos distintos, justiprecio o responsabilidad patrimonial. Existen interesantes precedentes jurisprudenciales al respecto.
• b) Leyes inconstitucionales. Este caso ha producido una importante litigiosidad en la que se han presentado al menos:
  • — Dudas sobre ante quién debe formularse la reclamación; si es ante el mismo Poder Legislativo o ante el Gobierno.
  • — Dudas sobre qué hacer ante los casos en los que, siendo inconstitucional la ley, sus actos aplicativos han quedado consentidos y firmes y por tanto no pueden ser impugnados. La duda residía fundamentalmente en si cabía solicitar la indemnización dejando indemne el acto ilegal (inconstitucional) materialmente productor del daño o si la pervivencia de ese acto ilegal impedía el resarcimiento por vía de responsabilidad patrimonial.

  En definitiva, en la práctica, la cuestión de la responsabilidad patrimonial por las leyes declaradas inconstitucionales tiene mucho que ver con los efectos de las sentencias declaratorias de inconstitucionalidad, con la doctrina "prospectiva" contenida en esas sentencias y con las declaraciones expresas que el Tribunal Constitucional pudiera, en su caso, realizar.

• c) Leyes que no siendo inconstitucionales ni expropiatorias causan algún tipo de lesión. Este es el cajón de sastre final y de más difícil tratamiento.

  Aunque en ocasiones pueda serle también aplicado a los demás casos, la norma actualmente vigente es el artículo 32.3 de la LRJSP: "Asimismo, los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen.". La regla es, por tanto, en principio, que tiene que ser la propia ley la que establezca el deber de indemnizar y su montante.