Derechos de emisión de dióxido de carbono

Origen

A raíz del Protocolo de Kyoto sobre cambio climático, el derecho a emitir los gases que ocasionaban el efecto invernadero se convirtió en un bien económico. Hasta entonces, dicho derecho había sido considerado un bien libre, ya que era gratuito y teóricamente ilimitado, pero a partir de Kyoto, los derechos de emisión pasaron a actuar como cualquier recurso material obtenido de la Tierra, considerándose como una materia prima escasa y con valor económico. Los economistas llegaron a la conclusión de que el aire limpio, como bien público, no era asignado de forma eficiente por parte de los mercados, de manera que se consumían recursos que no se encontraban valorados correctamente por los agentes económicos. Esta situación tenía lugar porque el mercado no contaba con los mecanismos apropiados para asignar la emisión de estos gases de forma eficiente, al hacerse necesaria la intervención de grupos públicos o privados que pudieran asegurar niveles eficientes de suministro.

A partir de entonces, las autoridades gubernamentales de los diferentes países se pusieron en marcha para implementar soluciones que permitieran la creación de mercados eficientes en los que se le pudiera poner precio al derecho a contaminar el aire con dióxido de carbono. La primera decisión importante se correspondía con la asignación de derechos, que además era la más controvertida desde el punto de vista político. El problema subyacente era que existía una asignación previa, “de oficio”, realizada por los países que iniciaron la revolución industrial. Estos derechos adquiridos los detentaban las empresas que se habían ido creando en los países industrializados a lo largo de los años y que, en una situación estática previa, ya tenían copado el cupo de derechos de emisión. Quitarles parte de esa cuota podría llegar a suponer la quiebra y disolución de dichas empresas.

Los mercados organizados de derechos

Asumiendo las dificultades que rodeaban la asignación, las distintas autoridades involucradas en la solución del problema medioambiental decidieron seguir con la vía de la comercialización de los derechos en uno o varios mercados organizados. En el año 2001 se creó el mercado danés de emisiones CO₂, el cual operaba a través de un sistema “cap and trade”, y que actuaba como un sistema piloto con ocho empresas energéticas como participantes. Este sistema piloto tenía un plazo de dos años, es decir, finalizaba en el año 2003, y se estableció para el año 2001 un límite de 22 millones de toneladas de CO₂ para los generadores de electricidad, con cuotas decrecientes, rebajándose cada año el citado límite en un millón de toneladas. Por su parte, el sistema británico(“United Kingdom Emissions Trading Scheme (UK ETS)”) empezó a funcionar en agosto de 2001 y, tras una primera fase administrativa, comenzó a ser operativo en abril de 2002. Su configuración era abierta y las empresas participantes podían vincular al sistema todos los gases de efecto invernadero de todos los sectores. No obstante, su vigencia estaba pactada hasta que entrara en funcionamiento el sistema europeo en el año 2005, y unos meses después de la entrada en vigor de este último dejó de funcionar.

En el otro lado del Atlántico, el Chicago Climate Exchange (CCX) abrió sus puertas a finales del año 2003, y un año después creó su filial de futuros, el Chicago Climate Futures Exchange (CCFE). En el CCX se comercializaban todos los gases que producían efecto invernadero, y en particular el dióxido de carbono y el óxido nitroso, centrándose sobre todo en las emisiones que se producían en los países americanos. Los participantes (más de 450) se comprometieron a reducir sus emisiones un total de un 4% en los tres primeros años, y un 6% adicional en los cuatro años siguientes. A partir del año 2012, se han incorporado restricciones aún mayores. Por su parte, el CCFE lanzó el contrato de futuros sobre el dióxido de sulfuro con un nominal de 25 Tm. por contrato y vencimiento hasta 36 meses. En el año 2005, el New York Mercantile Exchange (NYMEX) lanzó dos contratos de futuros, uno sobre el dióxido de sulfuro (100 Tm.) y otro sobre el óxido nitroso (10 Tm.). En el ámbito regional, diez Estados norteamericanos (Connecticut, Delaware, Maine, Maryland, Massachusetts, New Hampshire, New Jersey, New York, Rhode Island y Vermont) promovieron iniciativas para reducir las emisiones de dióxido carbono, la más significativa de las cuales fue la Regional Greenhouse Gas Initiative (RGGI), cuyo objetivo era disminuir en un 10% las emisiones del sector energético desde el año 2009 al 2019. El mecanismo básico de asignación hasta el año 2011 fue el de subastas. Al finalizar dicho año, New Jersey abandonó el RGGI, siguiendo los otros nueve Estados con el programa que, en líneas generales, ha servido para financiar iniciativas de mejora de la eficiencia energética en las instalaciones de dichos Estados. Ese mismo año, California adoptó una regulación tendente a la reducción de emisiones para el año 2020, basada en la asignación gratuita de permisos a una parte de las entidades reguladas, excluyendo, por ejemplo, a los generadores de energía.

Los mercados europeos no se quisieron quedar atrás, y en el año 2004 se crearon el Powernext en Francia, el European Exchange Austria (EXAA), el European Energy Exchange (EEX) en Alemania y el Nord Pool en Noruega. CCX respondió creando en el año 2005 una filial en Londres, a la que llamó European Climate Exchange (ECX). Aunque en el año 2007 se crearon otras dos plataformas de negociación, Bluenext en Francia y Sendeco2 en España, ningún mercado de derechos de emisión ha sido tan exitoso como el denominado mercado europeo de emisiones CO₂. De hecho, en el Informe Stern se señaló que, de entre todos los sistemas ensayados, el mejor era el modelo europeo de negociación de derechos de emisión de dióxido de carbono. La Unión Europea lanzó en enero de 2005, el denominado “European Union Emissions Trading Scheme (EU ETS)”, considerado como el mayor mercado internacional de emisiones de efecto invernadero. El EU ETS se convirtió en la pieza básica de la Unión Europea para hacer que los países en ella integrados cumplieran con sus compromisos de reducción de emisiones asumidos en el Protocolo de Kyoto. Los permisos de emisión otorgados al amparo de la directiva comunitaria se denominaron European Union Allowances (EUAs), y desde el principio se aplicaron a sectores como la generación de energía o la producción de metal, cemento y papel. Posteriormente, se incorporaron otros sectores, como el químico, el aluminio y el transporte.

El volumen de EUAs ha sido bastante estable a lo largo del tiempo, no superando en general los 2.300 millones de permisos de emisión en el espacio europeo (siendo equivalente cada permiso a un millón de toneladas de dióxido de carbono). El EU ETS regula en la actualidad las emisiones de más de 11.000 centrales energéticas y grandes instalaciones industriales pertenecientes a unas 5.000 empresas, que explican alrededor del 40% de las emisiones totales de la Eurozona. No obstante, las emisiones de los gases que provocan el efecto invernadero, originadas por los participantes en el mercado, están concentradas en unas pocas compañías: el 65% de las emisiones proviene del sector energético, y las diez principales emisoras son plantas generadoras que emiten en conjunto cerca del 20% del total de emisiones.

Aparte de los EUAs, se comercializan otros permisos en el mercado europeo, como es el caso de los Certified Emission Reductions (CERs), que son certificados provenientes de proyectos realizados en países en desarrollo. Otros permisos que se comercializan son los Emission Reduction Units (ERUs), provenientes de proyectos generados en Europa del Este. No obstante, este tipo de permisos está limitado reglamentariamente, no pudiendo superar el 13% de la cantidad de emisiones asignadas a la entidad adquirente en un período determinado. En cualquier caso, la comercialización se puede realizar en los mercados organizados que hemos comentado antes, o bien hacerse de forma bilateral en un mercado OTC.

En lo que respecta a la asignación de permisos a cada Estado miembro de la Unión Europea, la asignación inicial gratuita se realizó en función de sus emisiones históricas, otorgando un 25% de los permisos a Alemania y un 10% a Gran Bretaña, Polonia e Italia, siendo estos países los mejores tratados por la EU ETS. La distribución de estos permisos se realizó priorizando el sector energético (55%), mientras que los sectores de minerales y de metales recibieron un 12% cada uno, y la industria petroquímica un 10%. A partir de 2013, el sistema de asignación ha estado sufriendo cambios, combinando la asignación gratuita con otros mecanismos de asignación.

En la zona del Pacífico, el Estado australiano de New South Wales creó en el año 2003 un esquema voluntario denominado NSW Greenhouse Gas Abatement Scheme (NSW GGAS), obligando a las entidades eléctricas y energéticas a la reducción de emisiones mediante la compra de certificados de reducción, los cuales se generaban cuando se realizasen actividades de eficiencia energética, y específicamente el uso de energías renovables. Australia aprobó en el año 2011 un nuevo paquete de medidas para la reducción de las emisiones de dióxido de carbono en un 5% con un horizonte de 2020. En este programa se incluían 500 empresas que cubrían en torno al 60% de las emisiones nacionales, fijándose inicialmente el precio del derecho de emisión en 24,2 $ durante los tres primeros años; y a partir de julio de 2015, el precio oscilaría entre los 15,8 $ y los 21 $. El esquema contempla tanto la asignación gratuita como la subasta de permisos, permitiéndose la compra en mercado de hasta el 50% de los permisos necesarios para que la empresa pueda desarrollar la actividad (CERs, por ejemplo), no existiendo limitaciones en relación con el origen geográfico de los mismos.

En el año 2009, Nueva Zelanda creó el New Zealand Emissions Trading Scheme (NZ ETS), que se correspondía con el primer esquema obligatorio de comercialización de derechos de emisión, aparte del existente en Europa, con un horizonte de incorporación de los diferentes sectores para el año 2015. El precio de los certificados está fijado con un techo de 21 $, habiéndose desarrollado procedimientos de subasta a partir del año 2015. Y en Japón, en el año 2010, se creó un sistema local de comercialización de permisos de emisión para la ciudad de Tokyo, el Tokyo Metropolitan Government Emission Trading Scheme (TMG ETS), con el objetivo de reducir en un 25% las emisiones de dióxido de carbono para el año 2020. A nivel nacional, existen asimismo varios esquemas voluntarios para el comercio de emisiones.

Evidentemente, estamos hablando de una legislación fragmentada, con numerosos modelos que combinan en los diferentes países la asignación gratuita con los sistemas de subastas, y con la compraventa de permisos de emisión en los mercados que se han constituido en cada país. Se puede operar en contado, aunque es más habitual hacerlo con contratos de futuros, e incluso de opciones cuyo subyacente es el contrato de futuros. Estos contratos se corresponden con la futura expedición de los certificados por parte de los países en vías de desarrollo, de acuerdo con el mecanismo de flexibilidad (MDL) aprobado en el Protocolo de Kyoto. Estos países financian sus proyectos de reducción de emisiones con el dinero que reciben por la emisión de los CERs, que son adquiridos por las empresas de los países desarrollados para poder cumplir con sus objetivos de emisión de dióxido de carbono. Además, existen demandantes voluntarios de permisos, los cuales asumen un compromiso personal de tratar de compensar las emisiones de gases de efecto invernadero que realizan.

Una vez emitidos los certificados, se produce su cotización en los mercados secundarios organizados, a los que acuden tanto las empresas de los países desarrollados como especuladores financieros que operan para tratar de conseguir diferenciales de precio. Como los contratos de futuros dependen de la futura emisión de CERs, si esta no se produce en la cuantía esperada, no se puede cumplir con los contratos en la fecha de ejecución, siendo precisa una cobertura en el mercado de contado, cuyos precios son siempre superiores a los de los futuros. Esta es la razón por la que también se están negociando opciones de compra, a fin de poder tener una adecuada cobertura en caso de que no se emitan suficientes CERs.

Desde su creación en el año 2005, tanto las operaciones realizadas en los mercados europeos con EUAs, como las operaciones realizadas en el mercado OTC no han hecho otra cosa que incrementarse, llegando a suponer un subyacente de 7.903 millones de toneladas de carbono transadas en Europa.