Control de los alimentos

¿Cuál es el régimen jurídico vigente?

Vista la amplitud, heterogeneidad y multisectorialidad que caracteriza a la seguridad alimentaria sería temerario realizar aquí una exposición exhaustiva del régimen jurídico vigente. Nos limitaremos por ello a formular un encuadramiento general y a la expresión de las normas jurídicas más relevantes en la materia.

Código Alimentario Español, aprobado por Decreto 2484/1967, de 21 de septiembre

Como su propio articulado dispone, este Código (por su fecha aparentemente vetusto pero, sin embargo, constantemente actualizado) pretende ser el cuerpo orgánico de normas básicas y sistematizadas relativas a los alimentos, condimentos, estimulantes y bebidas, sus primeras materias correspondientes y, por extensión, a los productos, materias, utensilios y enseres de uso y consumo doméstico.

Tiene este Código como finalidad:

• - Definir qué ha de entenderse por alimentos, condimentos, estimulantes, bebidas y demás productos y materias a que alcanza esta codificación.
• - Determinar las condiciones mínimas que han de reunir aquellos.
• - Establecer las condiciones básicas de los distintos procedimientos de preparación, conservación, envasado, distribución, transporte, publicidad y consumo de los alimentos.

El Código no sólo se ocupa de los alimentos strictu sensu sino también de las empresas, locales, instalaciones y elementos industriales y las condiciones generales que han de reunir, el personal y del Registro Alimentario.

Real Decreto 191/2011, de 18 de febrero, sobre Registro General Sanitario de Empresas Alimentarias y Alimentos

El Registro General Sanitario de Empresas Alimentarias y Alimentos es el órgano administrativo en el que, con la finalidad de proteger la salud pública, los intereses de los consumidores, facilitando el control oficial de las empresas, establecimientos y productos sometidos a inscripción.

Este Registro tiene carácter nacional y público.

Se considera un registro unificado de ámbito estatal, en el que se incluyen los datos obrantes en los registros gestionados por los órganos competentes de las comunidades autónomas.

Se han de inscribirán en el Registro establecimientos y productos.

En primer término, se han de inscribir los "establecimientos" de las empresas alimentarias o, en el caso de que éstas no tengan establecimientos, las propias empresas en determinados casos.

Por otra parte, se inscribirán también en el Registro los siguientes productos alimenticios:

• a) Los destinados a una alimentación especial, cuando su normativa específica así lo disponga.
• b) Las aguas minerales naturales y las aguas de manantial cuya extracción se efectúe en el territorio nacional, así como las extraídas en países terceros, tras su reconocimiento como tales por el Estado español, salvo que ya hayan sido reconocidas por otro Estado miembro de la Unión Europea.

El artículo 24 de la Ley 17/2011, de 5 de julio, de seguridad alimentaria y nutrición se ocupa también de los "registros".

Según éste la exigencia de autorizaciones sanitarias, así como la obligación de someter a registro por razones de seguridad alimentaria a las empresas o productos, han de ser establecidas reglamentariamente, tomando como base lo dispuesto en la presente ley, la normativa europea y el artículo 25 de la Ley General de Sanidad.

Por otra parte, la Administración General del Estado, sin menoscabo de las competencias de las comunidades autónomas, debe desarrollar registros de alimentos y piensos, de carácter nacional, de las empresas, establecimientos o instalaciones que los producen o importan, transforman o comercializan. Este registro debe recoger las autorizaciones o comunicaciones que las comunidades autónomas lleven a cabo de acuerdo con sus competencias.

Y en el artículo 33 se regulan los laboratorios nacionales de referencia que, entre otras funciones, realizarán ensayos y análisis y prestarán asistencia técnica y científica a las autoridades competentes, para la puesta en práctica de los planes de control oficial de alimentos y piensos.

Industrias e instalaciones

Están sujetas a inscripción en el Registro las industrias e instalaciones siguientes:

• - De productos alimenticios y alimentarios destinados al consumo humano.
• - De sustancias y materiales destinados a estar en contacto con aquellos productos.
• - De detergentes, desinfectantes y plaguicidas de uso en la industria alimentaria.
• - De sustancias, incluido material macromolecular, para elaboración de materiales de envase y embalaje, destinados a estar en contacto con los alimentos.

Quedan excluidos por el contrario de la obligación de registro, entre otras, la producción de frutas y hortalizas destinadas a ser entregadas en estado fresco al consumidor o a otra industria alimentaria y los establecimientos de comercio minorista o detallista.

Productos

Entre los productos (no las industrias) sujetos a inscripción están los preparados alimenticios para regímenes dietéticos y/o especiales, las aguas minerales naturales y las aguas de manantial.

Reglamentaciones Técnico Sanitarias

Después del Código Alimentario y el Registro de Alimentos una de las técnicas de control público más significativas es la de las reglamentaciones técnico sanitarias. Estas reglamentaciones, referidas a productos concretos, están presentes con extraordinaria profusión -a centenares- en nuestro ordenamiento jurídico.

La norma fundamental que legitima la producción de tales reglamentaciones es precisamente la Ley General de Sanidad cuyo artículo 40 asigna la competencia para ello a la Administración del Estado. Y así establece que tal Administración General, sin menoscabo de las competencias de las Comunidades autónomas, desarrollará la "determinación de los requisitos sanitarios de las reglamentaciones técnico-sanitarias de los alimentos, servicios o productos directa o indirectamente relacionados con el uso y consumo humanos".

Ley 17/2011, de 5 de julio, de seguridad alimentaria y nutrición

El objeto de esta ley, según indica su artículo 1, reside en el reconocimiento y la protección efectiva del derecho a la seguridad alimentaria.

Este derecho se subdivide a su vez:

• - En el que se tiene a conocer los riesgos potenciales que pudieran estar asociados a un alimento y/o a alguno de sus componentes;
• - El que se ostenta a conocer la incidencia de los riesgos emergentes en la seguridad alimentaria,
• - Y el que existe a que las Administraciones competentes garanticen la mayor protección posible frente a dichos riesgos, esto es, un derecho este último ya de contenido prestacional.

La Ley establece por otra parte –como mandato básico, dirigido al propio legislador- el análisis de riesgo (artículo 5) y establece como técnica de referencia la "trazabilidad" (a ésta nos referiremos seguidamente). También regula el principio de cautela (artículo 7), que equivale al principio de precaución existente en otros ámbitos (véase la voz: "Principio de precaución").

Según este último precepto (en particular ante la aparición de riesgos emergentes), cuando, tras haber evaluado la información disponible, se observe la posibilidad de que haya efectos nocivos para la salud, pero siga existiendo incertidumbre científica, podrán adoptarse medidas provisionales de gestión del riesgo para asegurar la protección de la salud, todo ello en espera de una información científica adicional, que permita una evaluación del riesgo más exhaustiva.

Tales medidas han de ser proporcionadas y no deben interferir la actividad económica más de lo necesario para conseguir el nivel de protección de la salud deseado. Por otra parte, tendrán que ser revisadas en un tiempo razonable, a la luz del riesgo contemplado y de la información científica adicional para aclarar la incertidumbre y llevar a cabo una evaluación del riesgo más exhaustiva.

El principio de seguridad se regula en el artículo 8 de la Ley. Conforme a él, y en armonía con requerido en el artículo 14 del Reglamento (CE) n.^o 178/2002, solo podrán comercializarse alimentos y piensos que, en condiciones de uso normales, sean seguros.

Para determinar que un alimento es seguro se tendrán también en cuenta los posibles efectos, por la sensibilidad particular de una categoría específica de consumidores, cuando el alimento esté destinado a ella (piénsese en los enfermos celíacos o quienes padezcan algún género de alergia alimentaria).

Y, en fin, el artículo 20 regula las medidas de emergencia alimentaria para aquellos supuestos en que como consecuencia de los controles oficiales se ponga de manifiesto la posibilidad de que un alimento o pienso, producido en la Unión Europea o proveniente de un país tercero, constituya un riesgo grave para la salud de las personas o de los animales, y dicho riesgo no pueda controlarse convenientemente mediante las medidas establecidas por las autoridades competentes.

Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, sobre infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria

Esta disposición administrativa reviste la mayor de las importancias pues en ella se recogen y enumeran las distintas infracciones y sanciones en materia alimentaria.

Una breve referencia a los productos de origen animal

Los productos alimentarios de origen animal son objeto de una regulación singular frente a los demás. Tal regulación, aunque específica, no está exenta de complejidad.

Encontramos en primer término una serie de disposiciones reguladoras de las epizootias o de las zoonosis. De hecho, en sus orígenes, el conjunto de normas reguladoras de la sanidad animal tenía precisamente por objeto -casi exclusivo- la lucha y el tratamiento de esta clase enfermedades.

Nótese antes de avanzar que, frente a lo que muchos estiman, no son conceptos sinónimos el de epizootias y el de zoonosis. Estas últimas -las zoonosis- serían aquella limitada parte de las primeras (enfermedades parasitarias o infecciosas de los animales en su conjunto) que (y éste es el rasgo singular) son transmisibles al hombre. Las zoonosis serían, por tanto -hemos de ratificarlo- aquella parte de las epizootias que se caracterizan por su transmisibilidad al ser humano.

El de sanidad animal es el segundo concepto a considerar. En esta materia el Estado ostenta la legislación básica y las comunidades autónomas unas competencias exclusivas en materia de ganadería, y otras más de desarrollo legislativo y de ejecución de la legislación básica del Estado de la estricta sanidad animal.

La Ley 8/2003, de 24 de abril, de Sanidad Animal, es la norma estatal básica, actualmente vigente, en la que esta materia se regula. Entre los sistemas que esta Ley introduce se cuenta precisamente el de la comunicación obligatoria de la aparición de ciertas enfermedades de los animales o, incluso, de la mera sospecha de su aparición.

En tal sentido (artículo 5) la ley establece que toda persona, física o jurídica, pública o privada, estará obligada a comunicar a la autoridad competente, de forma inmediata y, en todo caso, en la forma y plazos establecidos, todos los focos de que tenga conocimiento de enfermedades de carácter epizoótico, o que por su especial virulencia, extrema gravedad o rápida difusión impliquen un peligro potencial de contagio para la población animal, incluida la doméstica o silvestre, o un riesgo para la salud pública o para el medio ambiente. Y luego añade que en los supuestos en que no se prevea un plazo específico en la normativa aplicable, éste será de 24 horas como máximo para las enfermedades de declaración obligatoria.

Pero la obligación de comunicación no se proyecta tan solo a las certezas, sino que se extiende también sobre las sospechas. Por ello la ley indica más adelante que será igualmente obligatoria la comunicación de cualquier proceso patológico, que, aun no reuniendo las características mencionadas, ocasione la sospecha de ser una enfermedad de las incluidas en las listas de enfermedades de declaración obligatoria.

Por último, la Ley crea el Comité Nacional del Sistema de Alerta Sanitaria Veterinaria como órgano de coordinación, en materia de sanidad animal, entre el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y las Comunidades Autónomas.

Una de las más novedosas técnicas en la materia que nos ocupa es la llamada trazabilidad. Es una técnica que a la postre se traduce en la posibilidad de realizar un seguimiento del producto en cada una de sus fases. Esta trazabilidad fue creada por el Reglamento (CE) 178/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 Ene. 2002, por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, y específicamente lo fue por su artículo 18. Éste establece la responsabilidad del sector alimentario en general para asegurar la trazabilidad de los alimentos en todas las etapas de la producción, transformación y distribución de los mismos, y obliga a disponer de un sistema de trazabilidad a todos los agentes de la cadena alimentaria.

Dicha trazabilidad es asimismo objeto de regulación, como principio general, en el artículo 6 de la Ley 17/2011, de 5 de julio, de seguridad alimentaria y nutrición. Este principio se traduce, en la indicada Ley, en la regla de que los operadores de empresas alimentarias y de empresas de piensos deben poder identificar a cualquier persona, entidad o empresa que les hayan suministrado un alimento, un pienso, un animal destinado a la producción de alimentos, o cualquier sustancia destinada a ser incorporada en un alimento o un pienso, o con probabilidad de serlo y a cualquier empresa a la que hayan suministrado sus productos. Con esta finalidad, dichos operadores pondrán en práctica los sistemas y procedimientos que resulten más adecuados para su actividad y que, en todo caso, aseguren que esa información se ponga a disposición de las autoridades competentes, cuando éstas la soliciten.

Por otra parte, los alimentos y los piensos comercializados o que se puedan comercializar en España deben estar adecuadamente etiquetados o identificados para facilitar su trazabilidad, mediante la documentación o la información que resulte exigible por la legislación vigente.

Podemos también citar el Reglamento (CE) 852/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativo a la higiene de los productos alimenticios. En éste se establecen los registros que deben llevar los operadores de empresa alimentaria que críen animales. La información obtenida de estos registros, que los ganaderos tienen que poner a disposición de la empresa alimentaria que reciba los animales para su sacrificio, constituye la información de la cadena alimentaria. Otro Reglamento de interés es el Reglamento (CE) 853/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo de 29 de abril de 2004, por el que se establecen normas específicas de higiene de los alimentos de origen animal. En él se establece que el operador de matadero debe solicitar, recibir, verificar e intervenir en la información sobre la cadena alimentaria contenida en los registros de la explotación de procedencia de los animales, excepto la caza silvestre, que se hayan enviado o que se vayan a enviar al matadero. Impone, asimismo, que el operador de matadero se asegure de que la información sobre la cadena alimentaria facilita toda la información requerida. Y, en fin, en el ámbito estatal nos encontramos con el Real Decreto 361/2009, de 20 de marzo, por el que se regula la información sobre la cadena alimentaria que debe acompañar a los animales destinados a sacrificio.