¿A qué nos referimos con Plan Parcial en derecho urbanístico?
Se define el Plan Parcial como el instrumento de ordenación urbanística que tiene por objeto la ordenación pormenorizada de sectores de suelo en situación básica rural susceptible de ser urbanizado, clasificado por la legislación autonómica como suelo urbanizable delimitado o sectorizado o programado y, en algunos casos, el suelo clasificado como urbano sin ordenación pormenorizada.
De esta definición, que ofrece un tratamiento conjunto de las situaciones básicas de suelo y las distintas clasificaciones de suelo autonómicas, se muestra como elemento común la expresión ordenación pormenorizada. De la misma se desprenden las siguientes características:
- a) Es un plan urbanístico de carácter territorial, no especial, y por tanto, en un ámbito concreto de suelo urbanizable (o urbano sin ordenación pormenorizada) prevé todos los aspectos precisos para que dicho suelo pueda ser urbanizado y se integre, por tanto, en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población (artículo 21.3 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre).
- b) Es un plan ejecutivo porque legitima la actividad de ejecución del planeamiento y se caracteriza, a diferencia de los Planes Especiales, por ofrecer una ordenación global del sector objeto del mismo.
- c) El Plan Parcial es un plan urbanístico o instrumento de ordenación urbanístico, y como tal, ostenta naturaleza jurídica de disposición administrativa de carácter general o reglamentaria, que tiene un carácter de desarrollo del Plan General municipal. De ahí que se establezca una clasificación bipartita de los planes urbanísticos, entre planes generales y planes de desarrollo.
Por consiguiente, los Planes Parciales, junto a los Planes Especiales y los Estudios de Destalle, son los planes de desarrollo más comunes en el derecho Urbanístico.
Los Planes Parciales son los ámbitos de expansión de la ciudad (de los núcleos de población). Visto así el Plan Parcial es un instrumento urbanístico para organizar el crecimiento de un nuevo sector o nueva área de una ciudad o núcleo de población, estableciendo los usos urbanísticos, tanto de carácter lucrativo (ordenación de los aprovechamientos urbanísticos o edificabilidad, caracterización y tipologías edificatorias, conforme a las determinaciones globales que haya previsto para el mismo el Plan General), como de carácter dotacional, a través del diseño de los equipamientos comunitarios de servicios públicos y sociales, el sistema de espacios libres, las comunicaciones y las instalaciones y redes de servicios básicas.
A través de un Plan Parcial, por tanto, la ciudad crece, se expansiona o ensancha, de manera organizada y con arreglo a unos estándares mínimos contemplados por la normativa urbanística, como punto de equilibrio entre el interés general (expresado en usos dotacionales), y los usos lucrativos (residenciales y de actividades económicas).
Por lo que los Planes Parciales son herederos de las antiguas concepciones decimonónicas sobre ordenación del suelo vertebradas en la técnica del ensanche (que podía ser ad extra o ad intra -reformas interiores-), si bien desde nuevos postulados y estándares de calidad, tanto desde un prisma de funcionalidad de la propia ciudad, su conexión con la ciudad existente y, más recientemente, exigencias de calidad ambiental.
¿Cuál es la delimitación del ámbito de aplicación de un Plan Parcial?
En la definición se ha apuntado el ámbito geográfico o territorial de aplicación, teniendo en cuenta que todo el suelo de un término municipal debe estar en enclavado en una situación básica de suelo o clases de suelo urbanística. Según esto, el ámbito territorial de los Planes Parciales es el suelo en situación básica rural (no urbanizado), pero susceptible de transformación urbana.
Con arreglo a la legislación urbanística autonómica, dicho suelo es el clasificado como urbanizable, por cuanto el Plan General para dicho suelo no ofrece un tratamiento jurídico de ordenación detallada, sino se limita a su mera clasificación -delimitándolo o no en sectores- y, en su caso, prevé usos y aprovechamientos globales.
Por el contrario, para el suelo urbano o urbanizado, el Plan General sí contempla una ordenación detallada, sin que, en principio, demande la interposición de plan urbanístico alguno para la implantación de usos y aprovechamientos urbanísticos.
Por consiguiente, desde un punto de vista tradicional, se ha entendido que el ámbito geográfico o territorial de los Planes Parciales es el suelo clasificado como urbanizable.
Sentado este principio, el Derecho urbanístico en numerosas ocasiones (en el pasado, y actualmente, en algunas Comunidades Autónomas), presenta dos categorizaciones: el suelo urbanizable programado, delimitado o sectorizado, y el suelo urbanizable que no responde a tales caracteres.
Con arreglo a la legislación estatal precedente, el Plan Parcial se encontraba previsto únicamente para el suelo urbanizable programado, por lo que la cadena de planeamiento era la siguiente:
- a) Existencia de un plan general (Plan General de Ordenación Urbanística o Urbana o Normas Subsidiarias de Planeamiento).
- b) Existencia de un Programa de Actuación Urbanística, que delimita o convierte el suelo urbanizable no programado en programado.
- c) Aprobación de un Plan Parcial de Ordenación que va dirigido a dar una ordenación detallada del suelo urbanizable programado para su transformación en urbano, mediante la ejecución del mismo.
Señalados estos precedentes, aquí nos encontramos uno de los principales puntos donde el Derecho comparado autonómico ha mostrado mayores divergencias.
En algunas Comunidades Autónomas el sistema normativo estatal anterior (categorización del suelo urbanizable en programado y no programado) persiste, a través de nuevas denominaciones y algunos cambios de matiz. Así, en la Comunidad Autónoma de Andalucía se contempla como modalidad de planeamiento general, los denominados Planes de Sectorización, cuya funcionalidad es la del cambio de categoría de terrenos de suelo urbanizable no sectorizado a suelo urbanizable sectorizado u ordenado, innovando los Planes Generales de Ordenación Urbanística y complementando la ordenación establecida por éstos (artículo 12.1 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía).
Otro grupo de Comunidades Autónomas, sin embargo, una vez desaparecidos los Programas de actuación Urbanística en la legislación estatal, optó por fusionar los Planes Parciales y dichos Programas, como es el caso de La Rioja y de Castilla y León, donde los Planes Parciales, además de realizar la ordenación detallada del suelo urbanizable delimitado por el planeamiento general, pueden también, con respecto al suelo urbanizable no delimitado o sectorizado, definir y delimitar los sectores.
Un sistema mixto lo encontramos en la legislación catalana, en la que se establece la existencia de dos tipos de Planes Parciales: los Planes Parciales -sin adjetivación- y los Planes Parciales de Delimitación, como modalidad de aquéllos, referidos a ámbitos no delimitados previamente como sectores por el planeamiento general (artículo 55.2 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de urbanismo).
El Plan Parcial se prevé en algunas normas autonómicas como instrumento adecuado para contener la ordenación detallada para el suelo urbano no consolidado, no sólo para el urbanizable (es el caso del artículo 138 de la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias).
¿Cuál es el régimen jurídico de los planes parciales de urbanismo?
Con arreglo al sistema de fuentes derivado del bloque de la constitucionalidad y al tratarse de una institución netamente urbanística, la competencia legislativa con carácter exclusivo para la regulación de los planes urbanísticos es del Legislador autonómico. Los preceptos que contiene la normativa estatal precedente sobre ordenación urbana y suelo son de carácter supletorio, por tanto, rigen con carácter exclusivo únicamente en las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.
En el resto de territorios autonómicos, la legislación a tener en cuenta, con carácter primario, será la correspondiente a los poderes normativos de la Comunidad Autónoma, tanto desde el punto de vista legislativo como reglamentario.
Por consiguiente, el sistema de fuentes sigue la siguiente prelación:
¿Cuál es la posición en el sistema de planeamiento?
Como se ha expresado anteriormente, la funcionalidad de los Planes Parciales es la ordenación pormenorizada del suelo urbanizable con carácter general, sin perjuicio de que en alguna Comunidad Autónoma se prevé también para suelo urbano no consolidado sin ordenación pormenorizada. Por consiguiente, el papel que asumen o adoptan los planes parciales en el planeamiento y gestión urbanística es el siguiente:
Necesidad de planeamiento general precedente y, en su caso, delimitación del sector
Tanto el Derecho estatal como ahora el autonómico exigen, con arreglo al principio de jerarquía normativa, la previa existencia de planeamiento general para poder ser aprobado un Plan Parcial. Quiere esto decir que no se permiten nuevos desarrollos urbanos sin una visión integral del territorio municipal.
De esta manera, no pueden aprobarse planes parciales sin que, previa o simultáneamente, pero en expediente separado, se haya aprobado definitivamente y publicado el Plan General o instrumento equivalente, así como el Programa de Actuación Urbanística, Plan de Delimitación o Plan de Sectorización, en el caso de que el Derecho autonómico distinga entre suelo sectorizado y no sectorizado (con las distintas variaciones terminológicas y de matiz contempladas en las Comunidades Autónomas).
Desarrollo y ejecución de los Planes Parciales
Con carácter general el Plan Parcial de Ordenación debe ser redactado para su desarrollo urbanístico directo. Su objeto es la transformación urbanística de suelo rural susceptible de desarrollo urbano a través de actuaciones de transformación urbanística. Por consiguiente, una vez aprobado definitivamente y publicado un plan parcial, entra en juego la ejecución urbanística.
El suelo rural susceptible de desarrollo urbano o suelo urbanizable, con la ordenación pormenorizada de un Plan Parcial, y una vez ejecutado el mismo, adquiere el carácter de suelo urbanizado o urbano consolidado por la urbanización (al contar con los servicios urbanísticos y su integración en la malla, tejido o núcleo urbano).
Sin perjuicio del carácter directo y ejecutivo de los Planes Parciales, en algunos casos se admite su desarrollo en suelo urbano a través de Estudios de Detalle y, en su caso, Planes Especiales.
¿Qué clases de planes parciales se reconocen legalmente?
Analizamos a continuación la tipología de planes parciales que se recoge en algunos textos legales urbanísticos.
- a) Planes Parciales "ordinarios" y Planes Parciales de Delimitación: con anterioridad se ha hecho mención a dicha distinción, derivada de la asunción por los Planes Parciales de la funcionalidad de los Programas de Actuación Urbanística.
- b) Planes Parciales de desarrollo de los planes generales y Planes Parciales de modificación o mejora de los Planes Generales: con carácter general, los Planes Parciales suponen un desarrollo del planeamiento general, el cual deben respetar en sus determinaciones. Ahora bien, en los últimos años ha causado cierta fortuna una corriente legislativa autonómica que distingue en las determinaciones del planeamiento general, entre ordenación estructural y ordenación pormenorizada. En estos casos, se posibilita que los Planes Parciales modifiquen la ordenación pormenorizada que haya podido establecer el Plan General para sectores de suelo urbano no consolidado y para suelo urbanizable.
- c) Planes de iniciativa municipal y de iniciativa privada: el componente diferencial entre ambos tipos se define por la exigencia de presentación de documentación adicional en cuanto a la garantía y compromiso de urbanización, así como las reglas de tramitación en caso de concurrencia de distintas iniciativas de planeamiento procedentes de la iniciativa privada.
¿Cuáles son las determinaciones de los Planes Parciales?
Las determinaciones generalizadas de los Planes Parciales, con arreglo al Derecho estatal precedente -y hoy supletorio- y el Derecho urbanístico comparado, sin perjuicio de las particulares propias existentes en cada Comunidad Autónoma, son las siguientes:
- a) Delimitación del ámbito territorial o área geográfica.
- b) Calificación del suelo: el Plan Parcial debe calificar (que no clasificar) de manera pormenorizada la totalidad del suelo incluido en el sector objeto del mismo, mediante la asignación de usos pormenorizados y, en su caso, volumetría y expresión del destino público o privado de los terrenos que resulten edificables, de los que se destinen a fines dotacionales y de los destinados a espacios libres, así como de los usos de las edificaciones e instalaciones previstas en estos últimos.
- c) Delimitación de unidades de ejecución o actuación.
- d) Reservas de terrenos para dotaciones: el Plan Parcial deberá dar cumplimiento a los estándares urbanísticos, previstos por el legislador autonómico. Por consiguiente, deberá prever reservas de espacio para zonas verdes, espacios libres, centros culturales, etc.
- e) Reservas de terrenos para viviendas protegidas. El artículo 20 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, prevé una reserva de vivienda protegida que como mínimo y regla general comprenderá los terrenos necesarios para realizar el 30 por ciento de la edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística en el suelo rural que vaya a ser incluido en actuaciones de nueva urbanización y el 10 por ciento en el suelo urbanizado que deba someterse a actuaciones de reforma o renovación de la urbanización.
- f) Evaluación económica de la implantación de los servicios y de la ejecución de las obras de urbanización.
- g) Sistema de actuación (de carácter facultativo).
¿Qué documentación precisan los Planes Parciales?
a) Memoria: la jurisprudencia ha precisado la importancia de la Memoria en los planes territoriales y urbanísticos.
b) Planos de información y de ordenación o proyecto (artículo 60 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se establece el Reglamento del Planeamiento Urbanístico).
c) Ordenanzas reguladoras: reglamentarán el uso de los terrenos y de la edificación pública y privada.
d) Plan de etapas: se redactará como documento separado del estudio económico financiero, y describirá detalladamente el reflejado en el correspondiente plano de la documentación gráfica. Si el Plan Parcial contiene la delimitación de polígonos, el Plan de etapas determinará el orden de prioridades para su ejecución y señalará el sistema o sistemas de actuación aplicable a cada polígono (artículo 62 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico).
e) Estudio económico-financiero: el Plan Parcial contendrá los documentos precisos para justificar el coste de las obras de urbanización y de implantación de los servicios de acuerdo con las determinaciones exigidas por la normativa urbanística.
¿Cuál es la administración competente y cuál es el procedimiento de tramitación de los planes parciales?
La competencia para la aprobación de los Planes Parciales varía en función de la Comunidad Autónoma. En unos casos la competencia se encuentra compartida entre el Municipio y la Comunidad Autónoma (procedimientos bifásicos) y en otros, en virtud del principio de autonomía local, es exclusivamente el Municipio el que ejerce la potestad de planeamiento contenida en el artículo 4 de la Ley de Bases de Régimen Local, sin perjuicio de la emisión de informes autonómicos.
En los supuestos en que la competencia para la aprobación definitiva sea municipal, la tramitación suele ser la siguiente:
Para el caso de que la aprobación definitiva esté residenciada en la Comunidad Autónoma (en función del tipo de plan o la población del Municipio), la estructura procedimental generalizada es como sigue:
- a) Aprobación inicial por el Alcalde.
- b) Información pública.
- c) Aprobación provisional por el Pleno municipal por mayoría simple.
- d) Aprobación definitiva por el órgano competente autonómico.
- e) Publicación en el boletín oficial correspondiente del acuerdo de aprobación definitiva. Respecto de las normas y ordenanzas contenidas en el mismo se estará a lo dispuesto en la legislación aplicable (artículo 25.2 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana).
Recuerde que…
- • Los Planes parciales establecen la ordenación pormenorizada del suelo urbanizable y, en ocasiones del suelo urbano sin ordenación pormenorizada.
- • Tienen naturaleza jurídica de disposición administrativa de carácter general o reglamentaria, carácter territorial y son ejecutivos, en la medida en que legitiman la actividad de ejecución del planeamiento.
- • No se puede aprobar un plan parcial sin que previa o simultáneamente, pero en expediente separado, se haya aprobado definitivamente y publicado el Plan General o instrumento equivalente.