Privilegio de prohibición de interdictos contra la administración

¿En qué consiste el privilegio de prohibición?

El interdicto es una institución jurídica que se dirige a la recuperación de la posesión de bienes o a evitar que la posesión de los bienes pase a otra persona. Se trata de un proceso posesorio que precisa de una ulterior ratificación de titularidad en el proceso dominical. Cuando la Administración en un procedimiento de ejecución forzosa, toma posesión de bienes del particular administrado, sus actuaciones administrativas no han de quedar en entredicho, inter dictum, paralizadas por actos procesales del particular. Este, contrariamente a la Administración que sí puede formular interdictos para la defensa de sus bienes, sólo dispone del recurso contencioso-administrativo frente al acto, y demás trámites posteriores que está ejecutando la Administración, y en este recurso judicial podrá solicitar su suspensión.

La Constitución, en su artículo 103, ordena de modo expreso que la Administración ha de actuar con sometimiento pleno a la ley y el derecho, siendo vitales para garantizar esta adecuación a lo que el Ordenamiento impone, que la actuación administrativa se desarrolle por el cauce formal que constituye lo que se llama el procedimiento administrativo, y que los distintos poderes públicos actúen dentro del marco de su jurisdicción y competencia.

El artículo 105 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP), apunta que "No se admitirán a trámite acciones posesorias contra las actuaciones de los órganos administrativos realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido".

De ahí que resulte, que la prohibición de interdictos frente al actuar administrativo tiene su fundamento en la prerrogativa de autotutela en favor de la Administración, que se basa en la presunción de validez y legalidad del acto administrativo y en la finalidad de servicio al bien común, general y público, que no permiten que el procedimiento de ejecución forzosa, una vez iniciado, pueda quedar suspendido por la interposición de interdictos judiciales. Así, no es sino un privilegio del que goza la Administración ligado a que su actuación es conforme a derecho.

De todo ello cabe concluir que es una consecuencia del carácter legítimo de la coacción administrativa, la cual puede alterar los estados posesorios. Pero ese régimen peculiar y privilegiado de la Administración en relación con la posesión, que hace visible la condición legítima de la coacción de que es titular, cede en cuanto la Administración no hace un uso legítimo de sus poderes coactivos e incurre en una vía de hecho. Entonces su acción coactiva actúa alteraciones posesorias no justificadas y el sistema ha de reaccionar eficazmente frente a las mismas, reacción que ha de ser efectiva por el remedio normal frente a las perturbaciones posesorias injustas, el interdicto. La vía de hecho hace surgir frente a la Administración la posibilidad de una reacción interdictal por parte del injustamente perturbado en su posesión.

¿En qué consiste el privilegio de prohibición?

El enunciado prohibitivo del artículo 105 de la LPACAP queda matizado en el segundo inciso del mismo, al señalar que "realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido", lo que, a la postre, remite a lo dispuesto en el artículo 47.1 b) y e) de la misma Ley.

Debe tenerse en cuenta, además, que tras la Ley 29/1998, de 13 de julio (en adelante, LJCA), reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, esta jurisdicción conoce "de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones", incluidas "las actuaciones materiales que constituyan vías de hecho" (artículos 25.2 y 30 de la LJCA).

La prohibición de interponerse interdictos frente a las actuaciones de la Administración se refiere a los supuestos en que el acto administrativo, detentador de la posesión de bienes del particular, se haya producido en el procedimiento legalmente establecido y con la competencia propia del contenido del acto. Cuando la actuación material, atentatoria a la posesión de los bienes del particular, carece del acto administrativo que le hubiere conferido cobertura jurídica, bien porque se ha adoptado por órgano incompetente, bien, porque no se ha seguido el procedimiento legalmente establecido, seguirá la denominada vía de hecho, que conlleva un cese automático de la prerrogativa de autotutela y el comienzo de los efectos de la acción posesoria del particular.

Evidentemente los principios de autotutela administrativa y ejecutoriedad de los actos administrativos resultan inaplicados con la inadmisibilidad de los interdictos desde el momento en que una autoridad judicial, en un procedimiento civil puede dejar sin efecto y paralizar las actuaciones administrativas de ejecución.

Por lo demás, una prohibición de tal entidad no supone la exclusión completa del control jurisdiccional de la Administración, contingencia repudiada por determinados autores y por el Tribunal Constitucional (STC 80/1983, de 10 de octubre), sino que determina que sea ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo donde se dilucide la corrección jurídica de la actuación administrativa, con la posibilidad de paralizar la ejecución de los actos a través del trámite de suspensión regulado en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (artículos 129 y siguientes LJCA).

La mejor doctrina señala dos supuestos en los que este privilegio no opera:

• a) por la inexistencia o irregularidad sustancial del acto de cobertura [artículos 125 Ley de Expropiación Forzosa y 101 Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJSP)]. El principal efecto es la reducción de la Administración a igual condición que los sujetos privados.
• b) por la irregularidad o exceso en la actividad de ejecución aquellos en los que, aun existiendo acto previo y siendo éste perfectamente regular, la actividad material de ejecución excede del ámbito cubierto por el acto en cuestión cuantitativa o cualitativamente. El exceso en la ejecución implica una falta de cobertura, equivalente a la inexistencia del acto previo y merecedora del mismo tratamiento jurídico.

¿Cómo funciona la vía de hecho?

El requisito común a todos los supuestos susceptibles de ser incluidos en el concepto de vía de hecho es la necesidad de que la Administración haya pasado al terreno de la ejecución material o, al menos, que haya manifestado de modo indubitado su propósito de hacerlo inmediatamente.

Un ejemplo paradigmático de la vía de hecho es el artículo 125 de la Ley de Expropiación Forzosa, cuando nos dice: "siempre que sin haberse cumplido los requisitos sustanciales de declaración de utilidad pública o interés social, necesidad de ocupación y previo pago o depósito, la Administración ocupare o intentare ocupar la cosa objeto de la expropiación, el interesado podrá utilizar, aparte de los demás medios legales procedentes, los interdictos de retener o recobrar para que los Jueces le amparen y, en su caso, le reintegren en su posición amenazada o perdida".

Y el artículo 52.6 de la misma LEF al regular el procedimiento de urgente expropiación dispone que "efectuado el depósito y abonada o consignada, en su caso, la previa indemnización por perjuicios, la Administración procederá a la inmediata ocupación del bien de que se trate, lo que deberá hacer en el plazo máximo de quince días, sin que sea admisible al poseedor entablar interdictos de retener y recobrar".

Por su parte, el artículo 139 del Reglamento de Expropiación Forzosa, pone una vez más de manifiesto que si la Administración prescinde de las normas reguladores de su actividad y realiza así actos que afecten a las posesiones de los particulares, se justifica y legitima el ejercicio de la acción interdictal por el particular agraviado o despojado, y en tal sentido, resulta de aplicación el artículo 97 de la LPACAP que recuerda a la Administración la previa adopción de la resolución que sirva de fundamento jurídico a la actuación material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares.

¿Existe compatibilidad de los interdictos con la actuación en vía de hecho?

Con anterioridad a la LJCA el problema de las vías de hecho era el de que la jurisdicción contencioso-administrativa no concedía, en opinión de la doctrina, una justicia administrativa adecuada a los intereses de los ciudadanos, esencialmente la justicia cautelar que se precisa en estos casos. Esta justicia administrativa cautelar fue concedida esencialmente por la jurisdicción civil, previa interposición de los interdictos, pese a que estos recursos también venían configurándose de forma limitada y excepcional.

La exposición de motivos de la LJCA nos señala que "mediante este recurso se pueden combatir aquellas actuaciones materiales de la Administración que carecen de la necesaria cobertura jurídica y lesionan derechos e intereses legítimos de cualquier clase. La acción tiene una naturaleza declarativa y de condena a la vez, en cierto modo, interdictal, a cuyo efecto no puede dejar de relacionarse con la regulación de las medidas cautelares".

Podemos decir que, en la actualidad, la jurisdicción contencioso-administrativa es capaz de resolver el problema procesal típico del Derecho Público, que es la tutela interdictal o cautelar frente a la vía de hecho.

La cuestión se suscita cuando se plantea el problema de si, tras la LJCA y la creación del recurso contra las vías de hecho cesa el conocimiento de esta materia por la Jurisdicción Civil y de si es o no compatible el ejercicio de este recurso con la interposición del correspondiente interdicto en vía civil.

Técnicamente, siendo las vías de hecho "actuaciones sujetas al Derecho Administrativo", pudo justificarse un conocimiento de la Jurisdicción Civil mientras el criterio de acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa fue el de los "actos de la Administración Pública"; pero, una vez se afirma el criterio de la "actuación", y estando ésta sujeta a Derecho administrativo, es difícil defender el conocimiento de la Jurisdicción Civil.

Para algunos autores resulta que frente a la vía de hecho debe admitirse el recurso contencioso-administrativo conforme a las reglas de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa y también la vía judicial civil, que incluye, desde luego, los interdictos de retener y recobrar a que se refiere el artículo 125 Ley de Expropiación Forzosa pero también otros procedimientos distintos, como el proceso ordinario, debiendo ser probado el presupuesto procesal de la vía de hecho, aunque no con el carácter de prueba plena de suerte que, la regulación establecida para la impugnación de la vía de hecho ante el Orden Jurisdiccional Contencioso-administrativo no excluye la tradicional vía interdictal, ni otras acciones civiles que pudieran resultar procedentes.

Con la nueva Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa queda ya manifiesta la procedencia del recurso contencioso-administrativo contra la vía de hecho, aunque, como hemos referido, parte de la doctrina niega que el sistema articulado para reaccionar contra la vía de hecho se entienda como único, esto es, que el control de la vía de hecho se limite al Orden Jurisdiccional contencioso-administrativo. Por el contrario, debe seguir manteniéndose la posibilidad alternativa de acudir a los tribunales civiles y ello en base a que durante la propia tramitación parlamentaria de la Ley de la Jurisdicción se sustituyó en el artículo 30 LJCA la expresión imperativa "deberá" por "podrá", aunque el cambio hace referencia también al carácter potestativo del requerimiento previo, que deja de configurarse como requisito "sine qua non" para pasar a depender de la voluntad del interesado.

Ello conduce a que la doctrina entienda que debe mantenerse la compatibilidad de ambas vías, administrativa y civil, porque dado que el procedimiento contra actuaciones materiales constitutivas de vía de hecho no se configura en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa como un procedimiento especial, sino como un procedimiento general con algunas especialidades procedimentales, no tanto por razón del objeto de la pretensión procesal, como de la acción administrativa viciada contra la que se dirige, no existe razón para alterar la Jurisprudencia consagrada en la materia, por lo que, señalan, no existe obstáculo para que sigan conviviendo lo que no es sino la sucesión del proceso contencioso-administrativo general, al que se han introducido ciertas especialidades, y vía interdictal civil.

Tampoco la Ley de la Jurisdicción deroga expresa ni tácitamente los preceptos en que se amparaba el recurso a la vía judicial civil y en particular a los interdictos (artículo 105 de la Ley 39/2015 y artículo 125 de la Ley de Expropiación Forzosa), pues la compatibilidad del recurso contencioso-administrativo con la acción civil contra la vía de hecho estaba ya reconocida con anterioridad a la entrada en vigor de la nueva Ley.

Por su parte, la Ley de Enjuiciamiento Civil de 2000, no introduce especialidad alguna para las acciones interdictales dirigidas frente a vías de hecho de la Administración, lo que sin duda habría tenido lugar si hubiese estado en la mente del legislador excluir de la vía civil los recursos contra vías de hecho administrativas. Ahora bien, lo cierto es que los Órganos Jurisdiccionales civiles, suelen estimar la excepción de falta de jurisdicción.