Derechos adquiridos por los funcionarios

¿Los funcionarios tienen derechos adquiridos?

Se pueden definir los derechos adquiridos, como el conjunto de derechos subjetivos reconocidos a una persona que son indisponibles para la Administración y para el legislador, de tal manera que deben ser reconocidos y respetados aunque una norma legal o reglamentaria incida sobre una materia que les afecte, de tal manera que no pueden ser suspendidos ni derogados

La relación estatutaria que liga al funcionario con la Administración Pública parte, en la concreta materia que nos ocupa, de un axioma tradicional: el funcionario no tiene más derechos que aquellos que, en cada momento, le reconozca el estatuto vigente. Cabría, por tanto, preguntarse si resulta posible hablar de derechos adquiridos en este ámbito.

Una variable a tener en cuenta es la facultad de que dispone la Administración para introducir modificaciones en sus servicios, dentro de la esfera de su potestad de autoorganización. Esta potestad, empero, no es ilimitada; la Jurisprudencia se ha ocupado de fijar con claridad sus fronteras. Y así, es punto común entender que la reorganización burocrática ha de tender a la mejora del interés público, con plena observancia de la jerarquía formal de las normas y respeto a los derechos adquiridos de los funcionarios.

Precisamente, para delimitar el concepto de derecho adquirido, la doctrina ofrece tres criterios:

• 1. El primero de ellos atiende sobre todo al modo de adquisición de los derechos, considerando como tales los reconocidos en títulos particulares, no los derivados de una ley.
• 2. El segundo criterio de distinción parte de la conceptuación como derecho adquirido de los derechos subjetivos y el derecho en sí mismo, no mereciendo tal catalogación ni el derecho reflejo ni la expectativa de derecho. Así las cosas, el núcleo central de los derechos adquiridos vendría constituido por los derechos patrimoniales y, básicamente, por la propiedad.
• 3. Por lo que hace al tercer criterio, éste presenta una formulación marcadamente casuística y presta especial atención al dato de si el derecho se ha ejercitado o, al menos, ha podido ejercitarse. Sólo si se constata la concurrencia de cualquiera de los dos extremos apuntados, podrá hablarse de derecho adquirido.

¿Qué dice la Jurisprudencia acerca de los derechos adquiridos por los funcionarios públicos?

En materia de función pública, los precedentes jurisprudenciales que se ocupan de los derechos adquiridos pueden sistematizarse del siguiente modo:

• a) No existen derechos adquiridos frente al poder organizatorio de la Administración, al tratarse éste de una potestad discrecional frente a la que no cabe oponer la concurrencia de situaciones preexistentes.
• b) No existen derechos adquiridos frente a las normas reguladoras del régimen interno de la Administración, en cuanto manifestación, igualmente, de una potestad discrecional.
• c) Rige el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos.
• d) La Administración debe respetar los derechos otorgados especial y singularmente a los funcionarios.
• e) Por el contrario, obra la Administración discrecionalmente cuando no se derivan del Ordenamiento derechos preexistentes de los funcionarios.

¿Qué derechos adquiridos pueden ser reconocidos?

Derechos adquiridos actuales podrían ser los siguientes:

• a) La cuantía íntegra del sueldo consolidado.

  Esta cuestión causó polémica y diferentes pronunciamientos del Tribunal Constitucional tras -probablemente por vez primera en la historia- la rebaja de sueldos de los funcionarios producida por el Real Decreto-Ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptaban medidas extraordinarias para la reducción del déficit público. Esa "rebaja" de salarios (suspensión del abono a los funcionarios de la paga extraordinaria de diciembre del año 2012) y con respecto a otros derechos estatutarios como permisos o vacaciones que se tenían por consolidados se incrementó con el Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad. Fueron numerosas las cuestiones de inconstitucionalidad planteadas en relación con el artículo 2 del este Real Decreto-ley 20/2012, por posible vulneración del art. 9.3 CE.

  Posteriormente, la disposición adicional 12.ª de la Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2015, el art. 1.1 del Real Decreto-ley 10/2015, de 11 de septiembre, por el que se conceden créditos extraordinarios y suplementos de crédito en el presupuesto del Estado y se adoptan otras medidas en materia de empleo público y de estímulo a la economía, y la disposición adicional duodécima de la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de presupuestos generales del Estado para el año 2016, establecieron la recuperación paulatina de la paga extraordinaria y adicional del mes de diciembre de 2012 del personal del sector público. Según el propio Tribunal Constitucional, la aplicación de lo dispuesto en esta ley determina la extinción de la mayoría de las decenas de cuestiones de inconstitucionalidad formuladas por distintos órganos jurisdiccionales contra el real decreto de supresión de la paga.

• b) El derecho a ocupar las plazas que se hallaren vacantes.
• c) La categoría administrativa en cuyo disfrute se halle el funcionario.
• d) Los honores y tratamientos consiguientes.

¿En qué consiste el derecho al cargo?

En cualquiera de los casos, la Jurisprudencia viene juzgando legítima la modificación de los derechos y obligaciones inherentes al estatuto de los funcionarios públicos, al no caber el sostenimiento de la existencia de derechos consolidados cuando a través de una norma, formalmente idónea, puede alterarse la situación preexistente. En este sentido, el funcionario que ingresa al servicio de la Administración Pública se coloca en una situación objetiva, definida legal y reglamentariamente, y, por ello, modificable por uno u otro instrumento normativo de acuerdo con los principios de reserva de ley y de legalidad, sin que, consecuentemente, pueda exigir que la situación estatutaria quede congelada en los términos en que se hallaba regulada al tiempo de su ingreso, o que se mantenga la situación administrativa que está disfrutando, porque ello se integra en las determinaciones unilaterales lícitas del legislador, al margen de la voluntad de quien entra al servicio de la Administración, el cual, al hacerlo, acepta el régimen que configura la relación estatutaria funcionarial.

En virtud del derecho al cargo, el funcionario patrimonializa un derecho al mantenimiento de su relación con la Administración tal y como existe en un momento dado (con las dudas y las reservas ya expuestas cuando abordábamos las reducciones de salarios o la limitación de otros derechos), lo que no supone tanto el derecho al puesto de trabajo concreto que ocupa y en cuanto enclavado en un órgano o centro de trabajo determinado, como el derecho a la intangibilidad de las características específicas del mismo -en la medida en que fue obtenido por alguno de los sistemas de provisión legalmente previsto-, incluyendo el derecho del funcionario a no ser obligado al cambio de residencia.

Respecto de esa adscripción del funcionario a un puesto debe citarse también el artículo 15 del citado Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, que, en ámbito de la Administración del Estado, establece la potestad del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas para adoptar las medidas y actuaciones necesarias para garantizar la asignación eficiente y la optimización de sus recursos humanos. Para ello, podrá acordar, en su caso, los cambios de adscripción de puestos o redistribución de efectivos.

Así las cosas, se ha dicho que los funcionarios afectados por un proceso de reordenación de efectivos no pueden verse obligados a participar en un concurso de traslado como medio para obtener vacante tras la supresión del puesto de trabajo que venían ocupando y al que habrían accedido por los mecanismos legales de provisión, en cuanto no lo obtuvieran en el mismo centro de trabajo por reordenación, pues ello supondría desconocer su derecho al cargo -derecho que figura entre los intangibles, por adquirido-.

Ante todo, hay que tener presente que, según la doctrina constitucional, en el campo de la relación funcionarial, el funcionario adquiere y tiene derechos subjetivos que la Ley ha de respetar. Pero una cosa es o son esos derechos y otra la pretensión de que aparezcan como inmodificables en su contenido concreto. Desde el nacimiento mismo del Derecho Administrativo, viene reconociéndose a la Administración la potestad de autoorganización: la concepción inicial del Estado de Derecho trató de limitar la actuación del poder ejecutivo "hacia fuera", dejando sin embargo en sus manos amplias facultades para organizarse. Hoy esta doctrina ha sido objeto de revisión -la organización administrativa puede afectar decisivamente a terceros-, bajo la óptica de que la indudable discrecionalidad que caracteriza la potestad organizatoria no significa en modo alguno exención del control jurisdiccional. Mas, por lo que se refiere al desarrollo de las relaciones estatutarias en el seno de la Administración, frente al poder organizativo de la Administración, el funcionario no puede esgrimir con éxito más que los derechos que por consolidación hayan alcanzado la cualidad de adquiridos y que una constante jurisprudencia ha limitado a los de orden económico o al contenido de la función a realizar: facultad organizativa de la Administración que comprende el regular los servicios de la forma que estima más conveniente, sin trabas derivadas del mantenimiento de formas de organización o de situaciones que pretende superar, e incluye la de clasificar las escalas en atención a las funciones encomendadas.