Fallos del mercado

Concepto

Se entiende por fallo de mercado, la situación que se produce en una economía cuando el mercado suministra un bien o servicio de forma no eficiente, ya sea porque el mercado suministre más cantidad de lo que sería eficiente o porque el equilibrio del mercado proporcione menos cantidad de un determinado bien de lo que sería eficiente. El término fallo del mercado, al parecer, fue acuñado por F. Bator en 1958 en su artículo "The Anatomy of Market Failure", publicado en el Quartely Journal of Economics.

Hasta bien entrada la década de los años ochenta, los distintos gobiernos han intervenido fuertemente en sus economías, con el deseo de corregir aquellas imperfecciones derivadas del funcionamiento de un mercado libre. La intervención gubernamental quedaba justificada por la existencia de los denominados fallos del mercado, dando lugar a fuertes regulaciones en la economía en general.

Los fallos del mercado y la regulación económica

La intervención pública se justifica por los fallos del mercado, en tanto que los mismos impiden que el mecanismo de mercado, vía precios, asigne los recursos de forma eficiente en el sentido de Pareto. Se obtiene un óptimo paretiano cuando es imposible reasignar los recursos de forma que una persona mejore sin que, al mismo tiempo, nadie empeore.

El argumento básico de la intervención pública se centra pues en la mejora de la asignación de los recursos en la economía, lo que permite, a su vez, diferenciar entre los conceptos de "eficiencia" y de "equidad". El concepto de eficiencia hace referencia a la mejor u óptima asignación de recursos, de forma que, cuando el sector privado no pueda alcanzar la asignación óptima, el sector público deberá intervenir, mientras que el concepto de equidad hace alusión a la distribución de la renta, de manera que a pesar de que una asignación de recursos sea eficiente, puede no ser equitativa, y hacer así necesaria la intervención estatal.

Según la teoría del interés público con gran tradición en la economía, el mecanismo de mercado desempeña un papel muy importante en la asignación óptima de los bienes y servicios, pero el público actuará, a través del gobierno, para corregir cualquier fallo en esta asignación. Parte del supuesto de que el gobierno responde a una demanda pública para la corrección de asignaciones ineficientes y que puede eliminar estas ineficiencias a un costo más bajo que las organizaciones privadas. A continuación se analizan las principales características de los distintos fallos del mercado que se pudieran dar debido al poder de mercado que provocan los monopolios, a las externalidades, a la información incompleta o a la existencia de bienes públicos.

El poder de mercado: características e implicaciones

El primer fallo del mercado se refiere al poder de mercado que permite a un reducido número de oferentes influir, tanto sobre los precios, como sobre la producción, lo cual no solo posibilita a las empresas fijar sus precios por encima de los costes marginales de producción, sino que no las incentiva a mejorar la eficiencia productiva.

Respecto al poder de mercado, hay tres tipos de fallos de mercado a considerar.

El primero corresponde a los casos en los que la competencia no es posible, como en el "monopolio natural" cuyo concepto tradicional nos dice que se debe principalmente a causas tecnológicas, que exigen fuertes costes fijos de instalación que permiten la existencia de economías de escala, esto es, costes medios decrecientes para niveles elevados de producción en relación con la demanda total del mercado. Esto implica que una empresa puede realizar más barata toda la producción de lo que podrían hacerlo múltiples empresas.

Cuando en la producción de un bien se dan rendimientos crecientes, el mercado va expulsando a las empresas de menor dimensión al tener que vender a precios superiores a los de las empresas más grandes, lo que conduce, finalmente, a una situación de monopolio. Si el monopolista fija el precio rigiéndose por la regla del coste marginal, esa empresa de rendimientos crecientes de escala obtendrá una producción socialmente óptima, es decir será eficiente. Pero, aparece un problema básico y es que por definición la curva de costes promedios del monopolista natural tiene pendiente negativa a lo largo de la escala de la demanda, el coste marginal es inferior al coste promedio en la producción óptima, y la fijación del precio por el coste marginal da como resultado pérdidas para el monopolista.

Una posible solución a este problema es subsidiar al monopolio por las pérdidas en las que incurra, bien a través de subsidios directos concedidos por el Gobierno o bien a través de la fijación de impuestos. Pero si la concesión de dicha subvención pública no es viable desde un punto de vista político, se plantea la necesidad de buscar criterios de fijación de precios diferentes a la regla del coste marginal.

Una alternativa eficiente consistiría en permitir a los monopolios naturales la discriminación perfecta de precios. Se produce discriminación en un mercado siempre que se vende el mismo producto a consumidores diferentes a distintos precios y, en el caso de diferenciación del producto, cuando las diferencias de precios entre las distintas variedades vendidas no se justifican por las diferencias entre sus costes. De hecho, la mayor parte de los servicios públicos de electricidad o de telecomunicaciones cobran precios diferentes a distintos usuarios o por distintas unidades de producción.

La discriminación de precios es interesante para el monopolista porque le permite vender el mismo producto a distintos precios, pero también es necesario que sea factible identificar las demandas individuales, o por grupos, que presenten características distintas, y que el productor pueda impedir la reventa del producto entre los consumidores de distintos grupos. Este es el único caso donde el monopolista puede determinar los precios según la regla del coste marginal y no incurrir en pérdidas. Y para ello, como expusimos antes, se tiene muy presente los subperíodos, de un período total de producción (por ejemplo, el día), donde la demanda es alta (también llamada pico) y donde la demanda es baja (o valle). Sin embargo, el caso de demandas pico-valle separables no permite obtener una solución de carácter general al problema de los costes decrecientes, además de surgir complicaciones cuando se utiliza distinta tecnología para producir el bien, por lo que en la práctica a veces se recurre a algún tipo de discriminación imperfecta de precios.

Por último, se pueden determinar unos precios que maximicen la utilidad o el bienestar de los consumidores sometida a una restricción de tipo presupuestario (como por ejemplo, la cobertura de costes), situándonos ante un problema de segundo orden donde los precios óptimos alcanzados se denominan de Ramsey.

Hasta ahora, se ha definido el monopolio natural como aquél que aparece ante unos rendimientos crecientes. Sin embargo, la evolución del propio concepto de monopolio natural, nos proporciona una explicación más rica y flexible que la tradicional basada, exclusivamente, en la existencia de rendimientos crecientes. Hay que distinguir en primer lugar, si se trata de la producción de un único bien (producción simple) o de una producción conjunta. Además, hemos de tener en cuenta la sostenibilidad del monopolio y el propio concepto de monopolio natural que no siempre requiere la presencia de rendimientos crecientes.

En definitiva, la teoría tradicional de organización del mercado nos dice que el comportamiento de las empresas monopolistas debe ser regulado, porque si no podrían fijar los precios por encima de su óptimo desde el punto de vista social, o no proporcionar un nivel de producción socialmente óptimo. Dicha regulación que, en última instancia, pretende controlar y limitar el poder monopolista de la empresa, no solo actúa sobre los precios, sino también sobre el nivel, la calidad y el alcance de la producción. Este tipo de mercado está muy presente en la oferta de determinados servicios públicos tales como el suministro de agua, gas, electricidad, transportes, telecomunicaciones y servicios telefónicos, que están obligados a incurrir en unos elevados costes fijos o de establecimiento de la red de suministros, lo que resulta no solo excesivamente caro sino ineficiente al disponer de varias empresas que para competir cuentan con costosas duplicaciones de infraestructuras.

Ahora bien, las últimas investigaciones demuestran que, por ejemplo en el caso de las telecomunicaciones, los avances tecnológicos y el gran crecimiento experimentado por la demanda han variado la estructura natural del mercado.

En segundo lugar, el fallo del mercado aparece también en aquellos sectores donde la competencia es posible pero no deseable. Este es el caso de la "competencia destructiva" que aparece en aquellos sectores donde la técnica de producción más eficiente requiere elevados costes fijos, cuando se producen conjuntamente varios productos y cuando los costes marginales en el corto y largo plazo difieren, de forma que se produciría una alta capacidad productiva ociosa en situaciones normales de demanda.

En el caso de que la demanda sea muy variable, lo que supone que las empresas deben tener exceso de capacidad productiva, y si otros competidores pueden entrar en el mercado abaratando los productos en períodos de alta demanda, entonces puede que ese nivel de precios no sea suficiente para que las empresas ya establecidas puedan amortizar las inversiones de capital que han de realizar.

En muchos países, la regulación del transporte (en particular el transporte en autobús y en camión) ha sido justificada por los efectos supuestamente negativos sobre la estructura de la industria que podría generar la competencia destructiva. La teoría de la regulación nos dice que en estos casos, habría que limitar la competencia, restringiendo la libertad de entrada en el mercado.

Por último, la tercera situación de poder de mercado aparece cuando las soluciones competitivas son deseables e incluso posibles, pero corren el peligro de convertirse en inalcanzables, ya que las empresas establecidas disuaden la entrada de potenciales competidores mediante barreras de diversa naturaleza (políticas de precios o de otro tipo). En estos casos, la regulación debería evitar las barreras de entrada a estos mercados garantizando la libre competencia.

La presencia de las externalidades: origen y efectos

Las externalidades surgen cuando las decisiones de los agentes económicos de producción o de consumo no son independientes, sino que afectan directamente al bienestar de otros agentes, es decir, cuando por una parte, la utilización de los factores de producción por una empresa y sus producciones influyen en los costes, en los productos de otras empresas, y en los costes y beneficios que le reporta a la sociedad la producción de un bien determinado; y por otra parte, cuando los bienes adquiridos por los consumidores afectan a la producción y a la utilidad de otros consumidores.

Desde el punto de vista productivo, en teoría es indiferente si es el sector público o es el sector privado el que realiza el proceso de producción. Sin embargo, desde el punto de vista de la asignación, se plantea un problema que radica en que los precios de los bienes o servicios no reflejan adecuadamente los beneficios o los costes sociales —incluidos los externos— derivados de su producción, produciéndose en consecuencia un fallo, al no ser la asignación resultante guiada por los precios, socialmente eficiente.

Si es el sector público el encargado de la producción de los bienes —los ejemplos más socorridos de economías externas son la educación y la salud pública— los precios serán inferiores a los costes al no incorporar los beneficios externos producidos. Pero si es la empresa privada la que los produce, entonces la intervención del sector público tenderá a garantizar unos determinados precios —a través de subvenciones, normalmente— o una mayor calidad o una universalización del producto. Asímismo, se ha propuesto la acción fiscal a través de impuestos para todas aquellas producciones que generen deseconomías de escala (externalidades negativas) como, por ejemplo, la contaminación.

De nuevo el sector de los transportes y el de telecomunicaciones presentan importantes externalidades, aunque la importancia de tales externalidades varía con el tamaño del mercado. En el caso de las telecomunicaciones, cuánta más población en un área determinada esté ya conectada a la red, el efecto externo derivado de la conexión de un usuario más, será pequeño. Por el contrario, será elevado en aquellos casos donde la red de conexión se está implantando. Estas externalidades justifican que el sector público intervenga, abaratando el precio de acceso a la red mediante subvenciones, o garantizando la universalidad del servicio incluso en aquellas zonas no rentables.

La información asimétrica como fallo de mercado

El tercer grupo de fallos del mercado lo constituyen aquellas imperfecciones del sistema competitivo derivadas de la información incompleta entre los agentes. Como ya se ha señalado, una economía competitiva se caracteriza porque toda la información relevante se transmite por medio de los precios. Disponer de distinta cantidad y calidad de información implica que los precios no transmiten "toda" la información significativa.

Se trata de mercados en los que, a pesar de no presentar ninguna dificultad a la competencia desde el punto de vista de la oferta, sin embargo, las decisiones de los usuarios no responden al esquema competitivo usual, debido, principalmente, a esta falta de información sobre los precios de los distintos oferentes. Esto hace que los oferentes no se sientan incentivados para reducir unilateralmente los precios de sus bienes, porque dicha reducción no podría suponer un incremento de sus ventas. Por tanto, los oferentes preferirán comunicarse con los demandantes a través de la publicidad en vez de hacerlo a través de los precios o de la calidad de los servicios que ofrece. Sin embargo, no solo es frecuente la publicidad engañosa sino que hay profesiones que no se prestan a la misma, lo que altera en ambos casos el funcionamiento de los mercados.

Los casos más representativos donde se da esta información incompleta son, principalmente, los mercados de seguros, los servicios profesionales y los servicios financieros, donde los servicios se basan en relaciones de confianza y los usuarios desconocen la calidad de los servicios. Por ello, la intervención del sector público se dirige hacia la calidad de los productos ofrecidos en el mercado, intentando no solo elevar la misma (mediante certificaciones y licencias fundamentales) sino proteger al consumidor. La información imperfecta, pues, sienta las bases de dos amplios grupos de actuación de las actividades reguladoras del gobierno: los mercados de seguros y la protección al consumidor.

Los bienes públicos: teoría y evidencia

Si se definen en términos amplios, la categoría de "bienes públicos" puede abarcar la mayor parte de los casos concretos de "fallos del mercado" identificados por los modernos economistas del bienestar.

En la década de 1950, Paul Samuelson presentó, en varios ensayos, la teoría de los bienes públicos puros. Un bien público puro es aquél que proporciona beneficios no excluibles y no rivales para todas las personas en una determinada sociedad. Sin embargo, en la práctica vemos como no hay bienes públicos puros. El mercado no logra proporcionar de forma adecuada los bienes públicos, porque, si no se puede excluir a nadie de su consumo, es muy difícil intentar cobrar un precio por el bien y, por tanto, los empresarios privados no tienen incentivos para producir y vender dicho bien. Pero incluso en el caso de que fuera posible excluir selectivamente a algunas personas de su consumo, la falta de rivalidad en el consumo significaría que es ineficiente excluir a alguien, ya que si el coste de proporcionar el bien a cada cliente adicional después del primero es nulo, se maximizará el bienestar social al entregarlo gratuitamente. Además, se estaría generando el problema del "free-rider" (polizón), es decir, que cada persona querrá obtener de forma gratuita dicho bien, porque sabe que es posible obtenerlo de esta forma después de que alguien pague por su aprovisionamiento.

El hecho de que el mercado no pueda proveer los bienes públicos con eficiencia, lleva a muchos economistas a sugerir que el gobierno debe intervenir y producirlo. Sin embargo, hay algunos economistas que argumentan que los costos de la burocracia del gobierno son tan elevados que salvo excepciones de bienes públicos puros como la defensa nacional, es mejor que sea la iniciativa privada la que los produzca, en la medida en que las personas privadas se agruparán para producir con eficiencia ese bien.

Sin embargo, en la práctica real es necesario distinguir dos tipos de bienes públicos: en primer lugar, aquellos bienes públicos puros tales como la defensa nacional o la ley y el orden, y en segundo lugar, aquellos bienes que se encuentran entre los bienes públicos puros y los bienes privados, para los que resulta factible una exclusión parcial. Algún ejemplo de ellos, es el transporte o la educación.

El primer problema con el que nos enfrentamos a la hora de producir de forma óptima un bien público es cómo obtener los beneficios marginales o las preferencias de las personas. En el caso de aquellos bienes cuyos beneficios se dirigen a un número muy grande de personas, es el burócrata el que estima los beneficios y los costes sociales. Pero con el problema de que una sobreestimación de los beneficios o una subestimación de los costes pueden provocar una sobreproducción del bien público y, por tanto, una pérdida social neta. Es en este punto donde surge la crítica de ciertos economistas, al alegar que si el gobierno produce estos bienes, invariablemente, los costes suben, por lo que sugieren que excepto en el caso de bienes públicos puros, el gobierno debe facilitar el aprovisionamiento privado de bienes públicos.

Tanto Thompson (1968) como Demsetz (1969) han puesto de manifiesto que en el caso de un bien público excluible, el mercado podrá proporcionar con eficiencia el bien, siempre y cuando los vendedores del bien público conozcan perfectamente las preferencias de los consumidores individuales. El problema creado por la ausencia de incentivos para revelar correctamente las preferencias es muy importante en el aprovisionamiento de bienes públicos, ya que nos podemos encontrar con el problema del free-rider, al declarar las personas unas preferencias inferiores a las reales porque saben que lo más costoso es producir el bien la primera vez para un consumidor. Este problema es de difícil solución en un mundo de información imperfecta como en el que vivimos. Sin embargo, algunos economistas han intentado darle solución a través de un mecanismo de incentivos compatibles, el cual no está exento de críticas y de dificultades para llevarlo a la práctica.