Políticas activas de empleo

Concepto

Las políticas activas son medidas para incidir en el mercado de trabajo con el fin de aumentar el empleo mediante la mejora en la intermediación (medidas de formación, movilidad geográfica, mejora de los flujos de información) y medidas para incrementar la demanda de trabajo (individual y discriminadamente mediante incentivos al sector privado o la creación directa de empleo por parte del sector público).

Estas políticas forman parte de la política de empleo que, en términos generales, se puede definir como las medidas destinadas a los parados o a mejorar la situación del mercado de trabajo. Además de las políticas activas también se pueden diferenciar, dentro de las políticas de empleo, las pasivas, que comprenden medidas para dar ingresos a los desempleados y medidas de fomento de la jubilación anticipada.

Antes de la crisis de 1973 las políticas del mercado de trabajo se caracterizaban por su pasividad y su carácter social, es decir se limitaban a pagar las prestaciones por desempleo y aplicar políticas de reducción de la oferta de trabajo (jubilación anticipada y aumento de la edad de escolarización). No obstante a partir de esta fecha las autoridades comenzaron a cuestionar las políticas pasivas fundamentalmente por dos razones. Por un lado, por los problemas presupuestarios que ocasionaba el pago de las prestaciones por desempleo ante una situación de paro masivo y por otro, por su falta de efectividad para combatir un desempleo de carácter estructural. En este contexto, las políticas activas adquieren mayor protagonismo.

En general, las políticas activas y pasivas están relacionadas, dado que las políticas activas buscan ayudar al desempleado mientras que las políticas pasivas establecen incentivos a la búsqueda de empleo. Así pues unas políticas pasivas generosas y mal gestionadas inutilizarían los esfuerzos realizados por las políticas activas mientras que las políticas activas pueden ser diseñadas para controlar que efectivamente se tiene derecho a la prestación, considerar la información sobre las vacantes que quedan sin cubrir para diseñar mejor las políticas activas y evitar que las políticas activas sean una mera excusa para restablecer los derechos para percibir las prestaciones por desempleo. Sin embargo los datos parecen confirmar que no ha habido un importante cambio hacia las políticas activas. Las razones pueden ser porque en las épocas en las que conviven un alto desempleo y la política de reducción del gasto público, es difícil aumentar el gasto dedicado a las políticas activas puesto que las pasivas, al ser un estabilizador automático, no pueden eliminarse. Sin embargo, en etapas de consolidación fiscal y bajo desempleo los gobiernos prefieren modificaciones normativas que al ser medidas de empleo duras y traumáticas son más fáciles de aplicar máxime cuando existen dudas sobre la efectividad de las políticas activas. Con respecto a estas se buscan formas para aumentar la eficacia sin aumentar el gasto dedicadas a ellas.

Los programas activos del mercado de trabajo

En los últimos años las autoridades económicas han reconocido que el problema del paro no solo es un problema coyuntural sino que tiene un componente estructural que agrava la situación. Este reconocimiento ha permitido el desarrollo de los programas activos del mercado de trabajo en los que no solo se trata de resolver el efecto social del desempleo como en las políticas pasivas sino que multiplican las oportunidades de encontrar un trabajo a los parados y mejoran el funcionamiento del mercado de trabajo.

Los objetivos de las políticas activas del mercado de trabajo son el incremento de la información sobre la oferta y demanda de trabajo, el incremento de la movilidad de los trabajadores, tanto funcional como geográfica, evitar discriminaciones en el mercado de trabajo y la creación de empleo y nuevas modalidades de empleo. En última instancia se pretende aumentar la empleabilidad del trabajador.

Para la consecución de estos objetivos se proponen como medidas la mejora del servicio público de empleo (SPE), políticas de formación, medidas destinadas a los jóvenes, a la creación de empleo y a favor de minusválidos, entre otras.

El servicio público de empleo (SPE)

La entidad que presta este servicio se encarga de poner en contacto a los oferentes de empleo con los demandantes de empleo y permite un ahorro de costes en el proceso de búsqueda de empleo. Las funciones que prestan los SPE, varían de un país a otro, pero en general se dividen en tres. En primer lugar, funciones propias de una agencia de colocación (información, asesoramiento, colocación...), de forma que el SPE en su función como agente mediador interviene para facilitar la búsqueda de empleo y la colocación y su actuación es fundamental a la hora de asegurar el buen funcionamiento del mercado de trabajo. Para que sea eficaz este servicio debe ayudar tanto a desempleados que buscan empleo como a empresarios que quieren cubrir sus puestos. En segundo lugar, la administración de las prestaciones por desempleo, dado que suele ser el responsable de los aspectos administrativos de las prestaciones tales como gestionar las nuevas solicitudes, verificar que el solicitante tiene derecho a ella, pagar las prestaciones por desempleo, decidir la aplicación de la normativa legal y controlar el fraude. Y en tercer y último lugar, la aplicación de medidas activas relacionadas con el mercado de trabajo, ya que debido a la necesidad de asesoramiento que tienen los desempleados, algunos países han introducido nuevos servicios para la búsqueda de empleo, como por ejemplo los “clubes de empleo”.

Existe un debate sobre si esta función debería estar centralizada con la anterior en una misma entidad. Los partidarios de segregarla consideran que la gestión de las prestaciones de desempleo absorbe gran parte de los recursos que se le concede al SPE, de tal manera que apenas quedan recursos a las actuaciones relacionadas con las políticas activas del mercado de trabajo. Sin embargo, los partidarios de la integración señalan que la separación de ambas funciones dificultaría la información necesaria para conocer qué trabajadores tienen derecho a la prestación y cuáles no.

Formación profesional

Las políticas de formación son especialmente importantes ante los continuos cambios tecnológicos, puesto que es necesario que los trabajadores dispongan de una formación necesaria para poder adaptarse a éstos. Debido a que estos cambios son continuos se hace necesaria que esta formación sea continuada y a lo largo de la vida del trabajador.

Por tanto, es necesaria una política formativa que tenga como objetivo fundamental una mayor movilidad funcional de los trabajadores y desempleados para prevenir y combatir el desempleo estructural.

En algunos países existe una alta tasa de paro, debida al desequilibrio que se produce entre los perfiles que piden las empresas y la cualificación que tienen los trabajadores. Hay una estrecha relación entre educación y economía, ya que para que esta crezca es imprescindible que haya un capital humano con una formación sólida desde primaria hasta enseñanza superior, pasando por una formación profesional dentro de las empresas y con programas de readaptación por parte de los organismos públicos.

Los Programas públicos de formación y readaptación profesional tienen como objetivo suplir las carencias de cualificación de algunos desempleados. Los destinatarios de estos programas son los parados y los que ven amenazado su puesto de trabajo incluyendo los que están dentro de expedientes de regulación de empleo. Los trabajadores son evaluados antes de inscribirse en los programas para determinar qué tipo de formación necesitan. El Estado se hace cargo de los costes y el contenido de los cursos es breve y muy especializado. Son realizados en centros especiales vinculados al Estado o dentro de las empresas concertadas y son más específicos que los programas destinados a los jóvenes. Para valorar su eficacia y según estudios realizados en Alemania, USA, Irlanda y Suecia, la proporción de personas empleadas poco después de acabar el período de formación es del 80 %. Lo que es más difícil de evaluar es qué porcentaje habría encontrado trabajo sin seguir el curso o durante cuanto tiempo habrían conservado su empleo.

Por último es necesario señalar que para que un programa público sea eficaz, debe cumplir como condiciones las siguientes: la formación impartida debe ajustarse a los perfiles de empleo que se demandan, la formación debe impartirse según las instituciones con las que ya cuenta el país, los programas deben impartirse de forma descentralizada, deben tener objetivos claros y precisos y la orientación de la formación profesional ha de evolucionar con el tiempo para poder adaptarse a las necesidades del entorno.

Como limitaciones de estos programas se pueden señalar que estos cursos son una inversión de futuro. Por esto, es importante que el gobierno invierta en formación para que en el futuro haya suficiente capital humano cualificado a sabiendas que estos cursos no cubren las deficiencias que tienen los sistemas educativos ordinarios (fracaso escolar, poca formación en la empresa, Formación Profesional de baja calidad....)

La formación también se puede dar en talleres o centros de trabajo, en los que la formación es impartida por las empresas de tal forma que el trabajador sigue en contacto con el mercado de trabajo y se le facilita la posterior contratación en la empresa formadora. Esta modalidad presenta el inconveniente de la falta de infraestructuras y capacidad pedagógica necesaria para la formación por parte de las empresas.

Medidas destinadas a los jóvenes

El objetivo principal de los programas públicos de formación para jóvenes es mejorar la posición de estos frente al empleo. Los principales problemas a los que las autoridades deben enfrentarse son el abandono temprano del sistema educativo y la transición de la escuela al trabajo.

Las estrategias a seguir por estos programas de formación para jóvenes dependerán del sistema educativo de cada país. En los países donde la tasa de escolarización es baja, se llevarán a cabo dos tipos de medidas para mejorar la situación de los jóvenes frente al empleo. Estas medidas son intentar aumentar la proporción de jóvenes que siguen sus estudios secundarios de segundo ciclo e intensificar y mejorar la formación dentro de la empresa, combinando formación teórica con la práctica.

Una parte de las medidas se destinan a los más desfavorecidos y su contenido abarca desde ayudas para aumentar la participación en el sistema de aprendizaje hasta cursos de recuperación de conocimientos básicos o de formación práctica.

Como en la mayoría de los países el desempleo es más elevado en los jóvenes poco instruidos, los poderes públicos se centran en disuadir el abandono escolar y fomentar el retorno a la enseñanza ordinaria. Para conseguir este objetivo algunos países como Australia y Suecia han suprimido el derecho a percibir salario para los menores de 18 años. En otros países como los nórdicos e Irlanda, tienen una formula de “garantía del empleo”, a favor de los jóvenes, comprometiéndose a la creación directa de puestos de trabajo, siempre y cuando se atiendan todas las posibilidades de enseñanza.

Subvenciones directas a la creación de empleo y a contratación

Son medidas destinadas a fomentar la contratación de parados y otros grupos específicos (a excepción de jóvenes e incapacitados) en función de las prioridades de la política de empleo. Hay tres formas de fomentar esta contratación. En primer lugar, otorgar ayudas al sector privado, que son subvenciones que se suelen pagar en el momento de la contratación para realizar nuevas contrataciones de grupos específicos con la condición de que al mismo tiempo no se despida a otros asalariados de la empresa. Tienen generalmente carácter temporal. En segundo lugar, fomentar el autoempleo, que son ayudas a los desempleados que crean nuevas empresas. Estas ayudas están consideradas como una prolongación del sistema de prestación por desempleo y se otorgan en la mayoría de los países. En tercer lugar, la creación directa de empleo por parte del sector público, que son programas con carácter temporal poco eficientes y con elevados costes, por lo que ha sido suprimida en muchos países.

Medidas a favor de minusválidos y/o de otros colectivos marginados

Hay pocas y las que existen van en la línea de reservar cuotas en la oferta de empleo público. El Estado premia la contratación de minusválidos en el sector privado. Las principales dificultades que tienen este grupo de trabajadores son el acceso físico al puesto de trabajo y cuando el trabajo exige que tengan que desplazarse.

También hay medidas destinadas a favorecer la contratación de trabajadores que, por distintos motivos, se puedan ver marginados.

Efectos de las políticas activas de empleo

La persistencia de elevadas tasas de desempleo ha llevado a las autoridades económicas de la mayoría de los países a incrementar los gastos destinados a las "medidas activas" del mercado de trabajo. Pero dada su magnitud resulta muy importante conocer los efectos económicos de estas medidas activas del mercado de trabajo, que se pueden diferenciar en efectos macro y microeconómicos.

Por un lado, los efectos microeconómicos alteran la estructura del empleo en favor de determinados grupos de trabajadores.

Por otro, los efectos macroeconómicos alteran la estructura del empleo e influyen en la relación entre la inflación y el paro. A su vez, se pueden distinguir varios efectos como los siguientes. En primer lugar, en términos generales, las medidas activas (ej: SPE y reciclaje) aumentan la eficacia del proceso de ajuste ya sea porque las titulaciones de los oferentes se adaptan mejor a la estructura de la demanda, porque se les mantiene activos a los parados en la búsqueda de empleo, o se reduce la incertidumbre de los empresarios sobre la calidad de los solicitantes si estos han participado en un curso de formación determinado. En segundo lugar, las medidas activas elevan la productividad de los trabajadores, siendo este el objetivo explícito de los programas de formación pero que también se consigue con subvenciones al empleo. Este efecto se puede hacer extensivo a otras personas que no participan directamente en los programas con lo que se puede producir un aumento general de la productividad. En tercer lugar, las medidas activas contribuyen a mantener la oferta efectiva de trabajo, al reducir el riesgo de que los parados de larga duración u otros parados abandonen la población activa. Además al haber mayor competencia para los puestos de trabajo existentes, se reducirán las presiones salariales. En cuarto lugar, ante programas de creación de empleo y de subvención al empleo de determinados grupos de trabajadores, se produce unos efectos sustitución en la demanda de trabajo porque resulta más rentable al empresario sustituir una categoría de trabajadores por otra. Por último, en quinto lugar, las medidas activas pueden producir un efecto negativo en la formación de los salarios, similar al que producen las prestaciones por desempleo muy generosas, dado que al reducirse la pérdida de renta que lleva asociado el paro (y los riesgos de paro de larga duración) se reducen los incentivos de los sindicatos de pedir subidas salariales moderadas, por lo que los empresarios deben pagar más para atraer el empleo, cuyo resultado es un efecto expulsión que reduce el empleo normal.

En general, los resultados de los distintos programas activos son muy desiguales, pero la experiencia muestra que son más eficaces cuando estos programas cuentan con un mayor volumen de recursos presupuestarios y van dirigidos a grupos específicos de trabajadores. Asimismo estas medidas activas deben ir dirigidas principalmente hacia los parados de larga duración ya que hay razones (sin saber las causas exactas) para pensar que estos reducen la eficacia media de los parados y aumentan el desempleo, ya que es muy probable que continúen mucho tiempo parados. Por ello debemos prestarles más atención siendo lo más eficaz recurrir a programas activos que eviten que un parado se convierta en parado de larga duración, ya que el coste social y económico para hacer que una persona que está desmoralizada vuelva a trabajar será mayor. En Suecia, por ejemplo, cuando el trabajador lleva un año en paro, pierde la prestación por desempleo y tiene garantizado por ley un empleo temporal.