Presupuesto y gasto público

Concepto

El gasto público es el desembolso económico que realiza un Estado para satisfacer las necesidades públicas. Es uno de los dos pilares de la actividad financiera del Estado, entendida como la actividad dirigida a obtener ingresos suficientes para poder sufragar el gasto que precisa la colectividad.

El Presupuesto público es el instituto jurídico representativo de la actividad financiera del Estado, autorizando con carácter limitativo los gastos y previendo los correspondientes ingresos para sufragar los mismos. En este sentido, el artículo 32 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (en adelante, LGP), define a los Presupuestos Generales del Estado como “la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del Sector Público estatal”.

Actualmente, hablar de Presupuesto es hablar de gasto público; aunque el Presupuesto incluye los ingresos y gastos del próximo ejercicio, lo cierto es que la referencia a los ingresos son meras estimaciones que no surten efectos jurídicos. La aprobación de los ingresos públicos se contiene en leyes distintas de la Ley de Presupuestos (por ejemplo las Leyes Tributarias). Sin embargo, la aprobación del gasto público a realizar en el ejercicio se contiene en la Ley de Presupuestos.

En suma, la Ley de Presupuestos es la ley que autoriza la erogación del gasto público por un tiempo determinado. La autorización para exigir ingresos se incluye en otro tipo de leyes, como las Leyes Tributarias u otras leyes reguladoras de los ingresos públicos.

La Ley de Presupuestos

Evolución conceptual desde el principio de legalidad

Actualmente, referirse a los Presupuestos es referirse a la ley por la que cada año el legislativo autoriza al ejecutivo a realizar los gastos públicos, con los fines y límites que la propia Ley señala.

Sin embargo, en sus orígenes, el Presupuesto se erigía en una autorización de la obtención de ingresos para sufragar los gastos del monarca (1). Posteriormente, con el Estado Liberal de principios del siglo XIX, la Ley de Presupuestos se erige en autorización de todo ingreso y gasto a obtener y realizar por el Estado, respectivamente (2). Por último, desde la segunda mitad del siglo XIX hasta hoy, la Ley de Presupuestos responde a una autorización del gasto público anual (3).

Ley de Presupuestos como autorización del ingreso

El Presupuesto, como instituto que autoriza al ejecutivo a ingresar y/o a gastar, tiene su origen en las primeras manifestaciones del poder legislativo. En el siglo XII, el surgimiento de las Cortes medievales tenía por finalidad limitar al monarca en la exigibilidad de los tributos. Se votaban aquellas contribuciones que la Corona podía recaudar para hacer frente a gastos inaplazables. Nace así el Presupuesto como autorización legislativa al ejecutivo para exigir ingresos a la colectividad. La obtención de tributos por parte del monarca estaba limitada a la autorización de la Asamblea. Esta concretaba qué recursos podía exigir, el destino de los mismos y el tiempo durante el que podían exigirse dichos recursos (mientras existiesen las necesidades de gasto que hacían necesario la obtención de ingresos para sufragarlo).

Ley de Presupuestos como autorización de la actividad financiera (ingreso y gasto público)

En la primera mitad del siglo XIX, con la llegada del Estado Liberal, el Presupuesto constituye una autorización al ejecutivo por parte del legislativo (representativo de la soberanía popular) de los ingresos y de los gastos que en cada año el Estado puede recaudar y realizar, respectivamente. Es, lógicamente, con la implantación de la división de poderes cuando adquiere pleno sentido el instituto presupuestario.

En España, el primer Presupuesto contemporáneo data de 1828 (Decreto de abril). Posteriormente, con el Estatuto Real de 1834 y la Constitución de 1837 se incorporaron sus principios consolidando el acervo constitucional regulador del Presupuesto.

Ley de Presupuestos como autorización del gasto público

A partir de la segunda mitad del siglo XIX, con el incipiente incremento del gasto público que, de forma permanente, será necesario para cubrir las nuevas necesidades colectivas, propias de los primeros Estados Constitucionales, los Tributos pasan a ser la fuente principal de financiación de los Estados y, por su importancia sin precedentes, vienen establecidos y regulados en otras leyes con carácter permanente. Es el nacimiento de los primeros sistemas tributarios. En España el primer sistema tributario se produjo en 1845 con la reforma de Mon y Santillán.

Se produce una reformulación conceptual del Presupuesto. Si en la primera mitad del siglo XIX el Presupuesto ejercía una función de control sobre toda la actividad financiera (ingresos y gastos), a partir de la segunda mitad el Presupuesto sólo ejerce una función de control sobre el gasto público que ha de realizar el ejecutivo. La función de control sobre los tributos pasa a ejercerse por la aprobación de las primeras Leyes Tributarias. En España, este fenómeno se produce con la Constitución de 1876.

Esta desmembración legal de la autorización del ingreso y el gasto públicos es lo que los académicos denominaron la bifurcación del principio de legalidad (señalada por Otto Mayer y acuñada por el profesor Sáinz de Bujanda).

Desde entonces, la Ley de Presupuestos deja de tener los mismos efectos sobre las dos vertientes de la actividad financiera. La Ley de Presupuestos no despliega efectos jurídicos sobre los ingresos sino sobre el gasto a realizar. La expresión cifrada de los ingresos que incluyen el Presupuesto es, por tanto, una mera previsión económico-contable que no trasciende a la esfera jurídica. De ahí, el concepto actual de Ley de Presupuestos como la regulación jurídica del gasto público y no de las dos vertientes de la actividad financiera.

• - Por una parte, la ley que autoriza la exigencia de un tributo es la Ley Tributaria. Las Leyes Tributarias reguladoras de los ingresos públicos pasan a tener un carácter permanente salvo derogación expresa.
• - Por otra parte, la Ley de Presupuestos es la ley que autoriza la erogación del gasto por un tiempo determinado.

En suma, hoy cuando se habla de los Presupuestos se habla de gasto público, ámbito sobre el que surte efectos jurídicos la Ley de Presupuestos Generales del Estado.

Marco normativo y principios presupuestarios

Marco normativo

La Constitución española recoge tres preceptos básicos en materia de gasto público. El primero es el artículo 31.2 CE, que recoge algunos principios sobre el reparto del gasto público. El segundo, el artículo 134 CE, que establece el contenido de los Presupuestos Generales del Estado así como el equilibrio de competencias entre el ejecutivo y el legislativo durante el ciclo presupuestario. En tercer lugar, el artículo 135 CE, cuya modificación introducida en 2011 introduce con rango constitucional el principio de estabilidad presupuestaria y la prioridad del pago de la Deuda Pública.

La Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, regula todo el procedimiento del ciclo presupuestario: elaboración, aprobación, ejecución y control. Además, la Ley de Presupuestos Generales del Estado de cada año es la ley que autoriza y regula el gasto público a realizar en un determinado ejercicio. Por su rango de ley ordinaria puede modificar lo establecido en la Ley General Presupuestaria. La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, desarrolla el artículo 135 de la Constitución e introduce algunos principios nuevos, cuya constitucionalidad ha sido cuestionada por una alta autorizada doctrina científica.

Además, existen otras normas reguladoras del gasto público que inciden en aspectos más concretos como el régimen de las subvenciones y el control en la erogación del gasto público.

Principios presupuestarios

Los principios presupuestarios clásicos se acuñan por primera vez en el siglo XIX. En el Estado liberal, el Presupuesto es un instrumento básico del Estado constitucional asentado en la división de poderes, siendo la Ley de Presupuestos la reguladora de todos los ingresos y gastos del Estado. Los principios jurídicos sobre los que comienzan a formularse los Presupuestos son:

• - Unidad: Un Presupuesto para todos los Órganos del Estado.
• - Universalidad: Comprensivo de todos los ingresos y gastos estatales.
• - Temporalidad: Vigencia de un año, sin posibilidad de extensión temporal.
• - Especialidad: Destino específico sin posibilidad de alteración.
• - Equilibrio: Igualdad cuantitativa entre ingresos y gastos.

Actualmente, por un lado, estos principios han venido flexibilizándose en gran medida por las fuertes prerrogativas que van concediéndose al Ejecutivo. Por otro lado, nuevos principios propios de un Estado social, como el principio de justicia en el gasto, y nuevos principios exigidos por el acervo comunitario completan la lista de principios presupuestarios.

• a) Principio de justicia en el gasto

  Con la Constitución de 1978 se introduce un principio de justicia en el gasto público. El artículo 31.2 CE ordena, por un lado, sobre el contenido del gasto, la "asignación equitativa de los recursos públicos". Por otro lado, sobre la programación y ejecución exige que se realicen de acuerdo a los criterios técnicos de "eficiencia y economía".

  Se trata de dos controles al Ejecutivo: la justicia en la decisión política sobre la distribución del gasto y la eficiencia en su programación y ejecución.

  Los siguientes principios, en concreto los de unidad y universalidad, especialidad y el de temporalidad vienen a establecer, respectivamente, los límites cuantitativos (cantidad máxima aprobada), cualitativos (adecuación a la finalidad que se pretende conseguir) y temporales (acotación temporal para la erogación del gasto) del crédito presupuestario aprobado por el legislador. Límites que, en todo caso, hoy se caracterizan por una gran flexibilización de su contenido.

• b) Principios de Unidad y Universalidad

  Los principios de unidad y universalidad vienen recogidos en el artículo 134.2 de la Constitución: "los Presupuestos Generales del Estado ... incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del Sector Público estatal...". De acuerdo a dichos principios:

  • - Sólo existe un único Presupuesto para todo el Sector Público estatal. Incluye toda la actividad financiera del Estado.
  • - Deben contemplarse la totalidad de los ingresos y gastos bajo el principio de no afectación. Los ingresos no quedan afectados a determinados gastos sino que el conjunto de todos ellos han de sufragar el gasto público.
  • - Como ha afirmado el Tribunal Constitucional, se prohíben leyes de aprobación parcial de los Presupuestos, incluso en caso de prórroga de la anterior Ley de Presupuestos (Sentencia 3/2003 del Tribunal Constitucional).

  Sin embargo, el incipiente carácter intervencionista del Estado ha hecho necesaria la flexibilización de la vinculación cuantitativa del crédito presupuestario en algunos aspectos concretos. Por ejemplo:

  • - En caso de situaciones sobrevenidas, el artículo 55 de la Ley General Presupuestaria permite aprobar créditos extraordinarios y suplementos de crédito cuando no hay prevista ninguna partida presupuestaria para dichos gastos o cuando esta es insuficiente. Estamos ante unos gastos realizados fuera del marco presupuestario y afectados a determinados ingresos.
  • - También, el artículo 27.3 de la LGP permite que determinados créditos presupuestarios queden afectados a fines concretos cuando así lo establezca la ley. En este contexto, el artículo 53 prevé la figura de las "generaciones de crédito". Estas son modificaciones que incrementan los créditos como consecuencia de la realización de determinados ingresos no previstos o superiores a los contemplados en el Presupuesto inicial. Sólo podrán dar lugar a generaciones los ingresos expresamente enumerados en la Ley (en particular en el artículo 53.2 de la LGP).

• c) Principio de temporalidad

  El principio de temporalidad también viene recogido en nuestra Carta Magna. El artículo 134.2 ordena el carácter anual de los Presupuestos y los artículos 34 y 49 de la LGP desarrolla el régimen del carácter anual:

  • - En cada ejercicio presupuestario y con cargo a los Créditos del Estado de gastos, se imputarán exclusivamente las obligaciones económicas reconocidas hasta el fin del mes de diciembre, siempre que se correspondan a adquisiciones, obras, prestaciones o, en general, gastos realizados dentro del ejercicio (artículos 34.1 y 49.1 LGP).
  • - Quedaran anulados de pleno derecho las partidas presupuestarias para gastos que en el último día del ejercicio no estén afectados al cumplimiento de obligaciones ya reconocidas (artículo 49.2 LGP).

  En las últimas décadas, sin embargo, en aras a una mejora en la intervención y en la programación del gasto, se han aprobado algunas medidas flexibilizadoras de la vinculación temporal del crédito presupuestario. Unas recogidas en la misma Ley General Presupuestaria y otras en las Leyes de Presupuestos aprobadas cada año:

  • - Compromisos de gasto de carácter plurianual (artículo 47 LGP). Pueden adquirirse compromisos de gastos que hayan de extenderse a ejercicios posteriores a aquel en que se autoricen, siempre que no superen los límites y anualidades fijados (4 años máximo y distribución porcentual del 70, 60, 50 y 50, respectivamente). El Gobierno está autorizado a modificar los porcentajes anteriores, el importe anual y el número de anualidades, en los términos que concreta el mismo artículo.
  • - Imputación de gastos a un ejercicio diferente al del devengo. En casos como atrasos retributivos de personal, resoluciones judiciales o compromisos de gasto adquiridos en ejercicios anteriores, la LGP permite la imputación al Presupuesto corriente de las órdenes de pago derivadas de obligaciones de ejercicios anteriores (artículo 34.2 y .3 LGP). En sentido inverso, también se permite en algunos casos aplazar el pago a ejercicios posteriores al del devengo (artículo 48 LGP). En concreto, podrá diferirse el vencimiento de la obligación de pago del precio de compra de bienes inmuebles adquiridos cuyo importe exceda de seis millones de euros, siempre que el desembolso inicial sea igual o superior al 25% del precio. Podrá distribuirse el resto en los cuatro ejercicios siguientes dentro del marco de los gastos plurianuales.
  • - Incorporaciones de remanentes de crédito del ejercicio anterior (artículo 58 LGP). Como excepción al principio de anulación de pleno derecho de los créditos no afectados a ninguna obligación al final del ejercicio, el artículo 58 LGP prevé la incorporación de determinados créditos que enumera expresamente.

  Por último, en cuanto a la posibilidad de prórroga automática de la Ley de Presupuestos, recogida en el artículo 134.4 de la Constitución, lo cierto es que, aunque opera con carácter automático y la Ley General Presupuestaria en el artículo 38 regula su aplicación, no existe un procedimiento específico para declarar dicha automaticidad. Se prorrogarán hasta la aprobación y publicación de los nuevos en el Boletín Oficial del Estado:

  • - La prórroga no afectará a los créditos para gastos que hayan terminado en el ejercicio cuyos Presupuestos se prorrogan o a las obligaciones que se extingan en el mismo.
  • - La estructura orgánica del Presupuesto prorrogado se adaptará, sin alteraciones de la cuantía total, a la organización administrativa en vigor en el ejercicio en que el Presupuesto deba ejecutarse.
• d) Principio de especialidad presupuestaria

  El principio de especialidad presupuestaria exige la adecuación del gasto al destino aprobado en la Ley de Presupuestos. Los créditos para gastos están vinculados a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados (artículo 42 LGP).

  Sin embargo, el mismo artículo admite modificaciones aprobadas conforme a la Ley General Presupuestaria. Entre estas excepciones a la vinculación funcional del crédito presupuestario:

  • - La previsión de un fondo de contingencia de ejecución presupuestaria para financiar únicamente las ampliaciones de créditos, los créditos extraordinarios y suplementos de crédito y las incorporaciones de créditos (artículos 50 y 59 LGP).
  • - Las transferencias de crédito (artículo 52 LGP). Son traspasos de dotaciones entre créditos. Pueden realizarse entre los diferentes créditos del Presupuesto, incluso con la creación de créditos nuevos, con las restricciones que establece el mismo precepto. A través de estas transferencias el Ejecutivo queda facultado para disponer de los créditos para fines distintos de los que fueron aprobados por la Ley de Presupuestos. Una facultad otorgada al Ejecutivo para modificar y alterar lo aprobado por el Legislativo.
• e) Principio de estabilidad presupuestaria

  Por último, desde 2001, el Ordenamiento español acoge como principio jurídico vinculante la estabilidad presupuestaria del Sector Público. Tiene como objetivo principal evitar el déficit excesivo en los Presupuestos del Sector Público. La adecuación a este principio supone conseguir el equilibrio o el superávit a lo largo del ciclo económico. La implantación de este principio deja atrás la idea del déficit público, como factor de estímulo del crecimiento económico y, sobre todo, de redistribución y justicia social propia del siglo XX. No tiene su origen en la Constitución sino en el Derecho Comunitario. El Pacto por la Estabilidad y el Crecimiento adoptado por la Unión Europea en 1997 (Reglamento 1466/1997, de 7 de julio), estableció un déficit máximo del 3 % del PIB y una deuda pública del 60 % del PIB. Este límite al déficit adquirió carácter vinculante para todo el Sector Público español con la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria y su complementaria Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre. En todo caso, el objetivo de estabilidad presupuestaria, como ha ocurrido con el resto de principios, se ha flexibilizado por la normativa. Antes de la modificación en 2006 significaba una prohibición total del déficit, con amplias potestades al Gobierno para fijar y controlar ese objetivo presupuestario. Desde 2007, la estabilidad se entiende de forma más flexible: por un lado, admitiendo el déficit si se reequilibra en cierto marco temporal o como consecuencia de ciertas inversiones y, por otro lado, concediendo una mayor intervención de las Haciendas Territoriales en la fijación por el Gobierno de los objetivos concretos de cada año. De esta forma se consigue una mayor vinculación entre la fijación del objetivo de estabilidad y el crecimiento económico que se vaya produciendo en un determinado Estado. El mandato alcanza a todo el Sector Público estatal, autonómico y local, incluidos los entes y sociedades dependientes de cada Administración Territorial. Opera en la fase de elaboración de los Presupuestos. A tal efecto, el Gobierno, por una parte, fija cada año el objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto del gasto público, para cada nivel territorial y para cada grupo de entes con Presupuestos diferenciados, referido a los tres ejercicios siguientes y, por otra, vela por el cumplimiento del principio por parte de todas las Administraciones territoriales y entes del Sector Público. Como complemento del objetivo de estabilidad presupuestaria, la Ley 18/2001, General de Estabilidad Presupuestaria, impuso la fijación del objetivo anual en el marco de una planificación plurianual del gasto, apareciendo así un nuevo principio presupuestario: el principio de plurianualidad en la elaboración de los Presupuestos (véase, en este sentido, “Presupuesto por programas”).

  Con ocasión de la reforma del artículo 135 de la Constitución, operada en septiembre de 2011, el principio de estabilidad presupuestaria pasa a tener rango constitucional y su desarrollo se contiene en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que deroga las normas anteriores. El principio de estabilidad presupuestaria consiste actualmente en el equilibrio o superávit estructural para las Administraciones Públicas y la Seguridad Social, y como equilibrio financiero para el resto de entes del Sector Público.

Contenido y estructura de los presupuestos

Para concretar el contenido de los Presupuestos es importante hacer referencia a dos perspectivas diferentes: Por una parte, qué es lo que puede regular la Ley de Presupuestos y, por otra parte, qué contienen los Presupuestos Generales.

Objeto de la Ley de Presupuestos

Por lo que se refiere al ámbito material que puede o debe abarcar la Ley de Presupuestos, es importante partir de la naturaleza jurídica de la misma para entender los límites que la Constitución establece al contenido de esta norma.

• a) Naturaleza jurídica de la Ley de Presupuestos

  Es una ley sustantiva pero con algunas peculiaridades. Por una parte, es una ley ordinaria sustantiva que, como tal, puede modificar el ordenamiento jurídico preexistente (ley posterior deroga ley anterior). Sin embargo, también es una ley en la que el Gobierno goza de amplias prerrogativas durante todo el ciclo presupuestario (iniciativa legislativa, requisito preceptivo de la conformidad del Gobierno para tramitar enmiendas que supongan aumento de créditos o disminución de ingresos, etc.). Estas limitaciones en las competencias del legislativo le atribuyen a la Ley de Presupuestos una naturaleza específica y justifican el establecimiento de determinados límites sobre lo que puede ser objeto de regulación a través de esta ley. Límites que tienen una gran significación en el texto articulado que incluyen los Presupuestos.

• b) Contenido mínimo y eventual de la Ley de Presupuestos

  La previsión de los ingresos y la habilitación de los gastos públicos, para un ejercicio concreto, constituye, en palabras del Tribunal Constitucional, el núcleo mínimo, necesario e indisponible de la Ley de Presupuestos exigido por la Constitución (artículo 134.2 CE).

  Los Presupuestos Generales del Estado "constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los Derechos y Obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que formal parte del Sector Público estatal" (artículo 32 LGP).

  Junto a este contenido mínimo, la Ley de Presupuestos, como plan de actuación económico financiera del Ejecutivo aprobado por el Parlamento, incluye un texto articulado regulador de otros aspectos relacionados con el gasto público e incursos en el plan de actuación del ejecutivo.

  El problema se plantea en la concreción de qué materias puede regular la Ley de Presupuestos, más allá del contenido cifrado y sistemático de los ingresos y gastos: la dicotomía entre ley formal (no puede innovar el Ordenamiento) y ley sustantiva (puede innovar el Ordenamiento como cualquier otra norma con rango de ley) se ha resuelto en nuestro Ordenamiento con una postura ecléctica.

  Como se desprende de la Jurisprudencia que viene manteniendo el Tribunal Constitucional desde 1992 de acuerdo a la Constitución, la Ley de Presupuestos es una ley sustantiva pero con grandes prerrogativas del Ejecutivo, lo que determina la necesidad de establecer límites materiales al contenido de la Ley de Presupuestos. En particular, el Tribunal resuelve la cuestión arguyendo que para que la regulación por una Ley de Presupuestos de una materia distinta a su núcleo mínimo, necesario e indisponible, sea constitucionalmente legítima es necesario que esa materia:

  • - Tenga relación directa con los gastos e ingresos que integran los Presupuestos o con los criterios de política económica de la que ese Presupuesto es instrumento y que, además,
  • - Su inclusión en dicha ley esté justificada, en el sentido de que sea un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno.

  De acuerdo a estos límites, es frecuente que cada año la Ley de Presupuestos recoja en el texto articulado:

  • - Modificaciones en el sistema tributario, respetando los límites materiales que en esta materia establece el artículo 134.7 CE. En particular, el precepto prohíbe la creación de tributos pero admite la modificación cuando una Ley Tributaria sustantiva así lo prevea.
  • - Salvedades a lo dispuesto en la Ley General Presupuestaria y modificaciones de la misma norma en algunos extremos.
  • - Criterios en política de sueldos y salarios de funcionarios y empleados públicos.
  • - Cuantía de las pensiones.
  • - Cuantía y términos de la emisión de empréstitos.
  • - En general, los aspectos íntimamente más ligados con la actuación económica del Sector Público.

  Véase la Sentencia del Tribunal Constitucional 76/1992, de 14 de mayo. En ella se resume la doctrina del Tribunal Constitucional, sobre los límites materiales de la Ley de Presupuestos, que aparece en las Sentencias 27/1981, 63/1986, 65/1987, 126/1987 y 65/1990, al tiempo que declara la inconstitucionalidad de la redacción dada al artículo 130 de la Ley General Tributaria de 1963 por la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos para 1988, por exceder de los límites materiales propios de las Leyes de Presupuestos.

  Puede verse también la Sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de junio de 1994, que declara la inconstitucionalidad de los artículos 111.3 y 128.5 de la Ley General Tributaria de 1963, según redacción dada por la Ley 31/1991, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales para 1992.

Objeto de los Presupuestos Generales del Estado (art. 33 LGP)

Desde un punto de vista subjetivo, los Presupuestos Generales del Estado incluyen la totalidad de ingresos y gastos del Sector Público estatal (artículo 134.2 de la Constitución).

De acuerdo a este ámbito subjetivo, veamos en primer lugar, qué Entes conforman el Sector Público estatal y, en segundo lugar, los Presupuestos que deben realizar dichos Entes para integrarse en los Presupuestos Generales del Estado, así como la documentación complementaria que han de remitir el Gobierno junto al Proyecto de Ley de Presupuestos:

En primer lugar, el Sector Público estatal se divide en tres sectores: Sector Público administrativo, Sector Público empresarial y Sector Público fundacional (artículos 2 y 3 de la Ley General Presupuestaria).

El Sector Público administrativo está formado por:

• - La Administración General del Estado.
• - Los organimos autónomos.
• - Las autoridades administrativas independientes.
• - Las universidades públicas no transferidas.
• - Las entidades gestoras, servicios comunes y mutuas colaboradoras con la Seguridad Social, así como sus centros mancomunados.
• - Los órganos con dotación diferenciada en los Presupuestos que, careciendo de personalidad jurídica, no están integrados en la Administración General del Estado.
• - Las entidades estatales de Derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, los consorcios y los fondos sin personalidad jurídica siempre que se dé alguna de estas circunstancias: que su actividad principal no consista en la producción de bienes y servicios; que sus operaciones de redistribución se realice sin ánimo de lucro; que su financiación no sea mayoritariamente con ingresos comerciales.

El Sector Público empresarial está compuesto por:

• - Las entidades públicas empresariales.
• - Las sociedades mercantiles estatales.
• - Cualesquiera organismos y entidades de Derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, los consorcios y los fondos sin personalidad jurídica no incluidos el Sector Público administrativo.

El Sector Público fundacional está conformado por las fundaciones del Sector Público estatal.

En segundo lugar, los Presupuestos Generales del Estado están integrados por los siguientes tipos de Presupuestos (artículos 33 y 64 de la LGP):

• - Los Presupuestos de los órganos con dotación diferenciada y de las entidades del Sector Público estatal a las que resulte de aplicación el régimen de especificaciones y de modificaciones regulado en la LGP.
• - Los Presupuestos estimativos de las entidades de los sectores empresarial y fundacional, los consorcios, las universidades no transferidas, los fondos sin personalidad jurídica y las restantes entidades del Sector Público administrativo no incluidos en el apartado anterior.
• - Los Presupuestos de explotación y los Presupuestos de capital de las sociedades mercantiles y las entidades públicas empresariales (artículo 64 LGP).

En tercer lugar, como dispone el artículo 37 de la Ley General Presupuestaria, los distintos entes integrantes del Sector Público remitirán al Gobierno y este a las Cortes, junto al Proyecto de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, una documentación complementaria entre la que cabe destacar:

• - Las memorias descriptivas de los programas de gasto y sus objetivos anuales.
• - El informe de impacto de género.
• - El informe del impacto en la infancia, en la adolescencia y en la familia.
• - El informe de alineamiento de los Presupuestos Generales del Estado con los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030.
• - Un anexo con el desarrollo económico de los créditos, por centos gestores de gastos.
• - La liquidación de los presupuestos del anterior y un avance de la liquidación del ejercicio corriente.
• - Cuentas y balance de la Seguridad Social del año anterior.
• - Los estados consolidados del Presupuesto.
• - Un informe económico y financiero que incluirá una explicación de los contenidos de cada presupuesto, con especificación de las principales modificaciones que presenten en relación con los vigentes.
• - Memoria de los beneficios fiscales.
• - En particular, las sociedades mercantiles y las entidades públicas empresariales, junto a los Presupuestos de Explotación y de Capital mencionados acompañarán un balance (artículo 64.2 LGP) y un programa de actuación plurianual con la documentación especificada en la Ley (artículo 65.3 LGP).

En suma, el contenido de los Presupuestos Generales del Estado, como ordena el artículo 33.2 de la LGP, abarca:

• - Las obligaciones económicas que, como máximo, pueden reconocer los órganos con dotación diferencial en los Presupuestos Generales del Estado así como los derechos a reconocer durante el correspondiente ejercicio por los entes mencionados.
• - Las operaciones no financieras y financieras a realizar por las entidades mencionadas.
• - Los objetivos a alcanzar en el ejercicio por cada uno de los gestores responsables de los programas con los recursos que el respectivo Presupuesto les asigna.
• - La estimación de los beneficios fiscales que afecten a los tributos estatales.

(Véase, en este ámbito de cuestiones, "Presupuesto público").

Estructura de los estados de gastos e ingresos

• a) Texto articulado y estados de gastos, ingresos y financieros

  Estructuración del contenido de la LPGE:

  • - La Ley de Presupuestos es un texto articulado:
    • • Especifica el carácter de ciertos créditos y da las reglas para su gestión.
    • • Regula determinadas autorizaciones.
    • • Regula otras materias relacionadas con los gastos e ingresos, como son las modificaciones tributarias, de cotizaciones sociales o de retribución de empleados públicos.
  • - Se recoge el estado de gastos, el estado de ingresos y los estados financieros, ordenados todos ellos de acuerdo con los criterios legales que definen su estructura.

  El artículo 39.1 de la Ley General Presupuestaria establece una remisión al Ministerio de Hacienda para la determinación concreta de la estructura del Presupuesto, al tiempo que ofrece ciertos criterios que han de ser tenidos en cuenta, como son:

  • - La organización del Sector Público estatal (criterio orgánico).
  • - La naturaleza económica de los ingresos y gastos (criterio económico).
  • - Las finalidades y objetivos que pretenda conseguir el gasto (criterio funcional o por programas).

  La delimitación de estos criterios constituye una cuestión capital porque a través de los mismos se facilita el conocimiento por el Legislativo de los planes de actuación del Ejecutivo reflejados a través del Presupuesto, lográndose así un mejor control de este por el Legislativo.

  Se trata de ofrecer múltiples clasificaciones de los créditos presupuestarios y de las previsiones de ingresos, de forma que sea factible el análisis de los estados de ingresos y gastos desde diferentes perspectivas.

  En este sentido, de acuerdo con la Ley General Presupuestaria y con las disposiciones aprobadas por el Ministerio de Economía y Hacienda:

  • - Los estados de gastos agruparán los créditos presupuestarios atendiendo a una clasificación orgánica, económica, funcional y territorial.
  • - Los estados de ingresos agruparán los mismos atendiendo a una clasificación orgánica y otra económica.
• b) Estructura del estado de gastos

  La estructura de los estados de gastos comprenden las siguientes clasificaciones:

  • - Clasificación orgánica. Consiste en una distribución de los créditos de gastos entre los distintos centros gestores, que son unidades con diferenciación presupuestaria y con responsabilidad en la gestión de los programas del Presupuesto.

    Esta clasificación ofrece una visión sumaria de los fondos de cada Centro de Gestión o de lo que cada uno de ellos prevé gastar durante el ejercicio y los ingresos con que puede hacer frente a los gastos.

  • - Clasificación económica. Además, los estados de gastos distribuyen los créditos atribuidos orgánicamente a cada centro gestor en función de su naturaleza económica. En concreto, los créditos atribuidos a cada centro gestor se dividen, según su naturaleza económica, por capítulos; en concreto: operaciones corrientes, operaciones de capital, operaciones financieras y, exclusivamente en el ámbito de los gastos, el fondo de contingencia de ejecución presupuestaria.

    Estos capítulos se dividen, a su vez, en artículos, conceptos y subconceptos.

    Con esta clasificación se logra una descripción del destino que corresponde a cada Crédito del Estado de gastos aprobado por el legislador, permitiendo un juicio sobre el grado de inversión o de mero mantenimiento previsto por los Presupuestos, con la consiguiente conceptuación de estos como restrictivos, expansivos, etc., en atención a la naturaleza de los gastos fijados.

  • - Clasificación por objetivos (funcional o por programas). La clasificación funcional atiende a las metas y objetivos a conseguir. Sirve para identificar de modo inmediato qué objetivos ha establecido el Gobierno para el ejercicio haciendo posible, al finalizar este, la evaluación sobre el grado de cumplimiento de los mismos.

    Los Programas presupuestarios de carácter plurianual, bajo la responsabilidad del titular del centro gestor del gasto, consisten en el conjunto de gastos que se considera necesario realizar en el desarrollo de actividades orientadas a la consecución de determinados objetivos preestablecidos que pueden tener por finalidad:

    • • La producción de bienes y servicios.
    • • El cumplimiento de obligaciones específicas.
    • • La realización de las demás actividades encomendadas a los centros gestores de gasto.

      Los programas de gasto del Presupuesto anual son la concreción anual de los programas presupuestarios con carácter plurianual.

      Es de una gran significación al permitir enjuiciar la eficiencia y eficacia en la asignación del gasto público, criterios exigidos por el artículo 31.2 de la Constitución. Desde la óptica del control del Presupuesto, esta clasificación por objetivos permite realizar valoraciones no solo sobre la legalidad de la actuación administrativa sino también sobre la eficacia y eficiencia con las que se realiza la asignación del gasto, tanto en su elaboración como en su ejecución.

  • - Clasificación territorial. Desde 1995, el Ministerio de Economía y Hacienda está obligado a publicar anualmente la distribución provincial del gasto divisible.

    Partiendo de este criterio territorial de clasificación, los créditos se agrupan por su naturaleza económica. Así, dentro de cada Comunidad Autónoma se agrupan las provincias asignando a cada una de ellas los gastos públicos, corrientes o de inversión que se prevén para cada ejercicio.

    Se permite una localización del gasto que complementa la localización de la inversión financiada a través del Fondo de Compensación Interterritorial. En definitiva, es una valiosa información para enjuiciar el cumplimiento del principio constitucional de solidaridad en su vertiente interterritorial.