Equilibrio presupuestario

Concepto

Se dice que el saldo presupuestario público de un país está en equilibrio cuando la suma de los ingresos es igual al total de los gastos de las administraciones públicas. Si los gastos superan a los ingresos, el país registra una situación de déficit público.

Para la hacienda pública clásica, el equilibrio presupuestario era un principio básico. El Estado debía limitar sus funciones a la provisión de aquellos bienes públicos necesarios para el funcionamiento de la economía que el sector privado no puede ofrecer, y recaudar los impuestos necesarios para financiar exclusivamente estas funciones. Desde un punto de vista más moderno, los economistas liberales también consideran que las autoridades deben evitar incurrir en déficit público y garantizar el equilibrio presupuestario.

Sin embargo, la realidad es que los gobiernos incurren de hecho en situaciones de déficit público y que, de hecho, esto puede justificarse desde el punto de vista económico bajo algunas condiciones. Particularmente, este déficit se justifica al menos en dos circunstancias: si contribuye a estabilizar la economía durante un período de bajo crecimiento cíclico de la demanda, con la condición de que el déficit se compense con un superávit en las fases expansivas del ciclo; o si contribuye a financiar inversiones productivas que eleven el crecimiento potencial de la economía en el futuro, generando así capacidad económica suficiente para hacer frente al coste de la deuda en que se debe incurrir.

Por ello, este principio estricto de equilibrio presupuestario puede sustituirse mejor por la necesidad de asegurar lo que se denomina estabilidad presupuestaria.

Definición de estabilidad presupuestaria

Puede entenderse que el principio de estabilidad presupuestaria se satisface cuando se evita la aparición de déficit públicos elevados o niveles de deuda crecientes. Ahora bien, esta idea general puede concretarse en distintos principios operativos a la hora de elaborar los presupuestos públicos, siempre que se asegure que el déficit público sea nulo a largo plazo. Por ejemplo:

• — La obligación de mantener el equilibrio presupuestario —o superávit— en términos nominales todos los años. Es la definición más estricta.
• — La obligación de mantener este equilibrio todos los años solo en la parte estructural del déficit, permitiendo que el saldo total varíe exclusivamente en función del efecto del ciclo económico a través de los estabilizadores automáticos.
• — Exigir el equilibrio en el saldo estructural, pero no año a año, sino a lo largo de todo el ciclo económico, permitiendo no solo la actuación de los estabilizadores automáticos, sino también la puesta en marcha de políticas anticíclicas de carácter discrecional.
• — Mantener constante una determinada ratio entre deuda pública y PIB.

El equilibrio presupuestario y las leyes de estabilidad presupuestaria en España

En 2001 se aprobaron en España las Leyes de Estabilidad Presupuestaria, en las que se adoptó la definición más estricta del principio general de estabilidad presupuestaria, ya que exigía a todas las Administraciones Públicas (Administración Central, Seguridad Social, Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales) registrar todos los años una situación de equilibrio o superávit. No al conjunto de forma agregada, sino a cada una de ellas también por separado. Los incumplimientos a este principio se consideraban situaciones claramente excepcionales, que requerían una justificación muy detallada por parte de la administración que había incurrido en déficit de las causas que las habían originado. También debía aprobarse un plan de saneamiento financiero para corregir cualquier situación de déficit en un plazo máximo de tres años.

Esta definición tiene probablemente la ventaja de su sencillez y transparencia, pero también presenta debilidades importantes.

En primer lugar, porque el cumplimiento estricto de este requisito de equilibrio presupuestario podría exigir en realidad la aplicación de políticas procíclicas en los años de bajo crecimiento, precisamente para compensar el efecto de los estabilizadores automáticos. Estos últimos son mecanismos que generan un aumento del déficit cuando el PIB de la economía se encuentra por debajo de su nivel potencial o máximo, como consecuencia de una reducción en la recaudación impositiva y un aumento de los gastos por desempleo. Entonces, para evitar el incumplimiento de la exigencia de déficit nulo será necesario reducir el gasto público o elevar los impuestos precisamente cuando la demanda agregada es débil. Es decir, que se reduciría la estabilidad cíclica de la economía, en vez de mejorarla.

Es cierto que existirían otras alternativas para asegurar el cumplimiento del principio estricto de equilibrio presupuestario. Por ejemplo, la ley contemplaba la posibilidad de que se produjesen situaciones excepcionales de déficit que fuesen acompañadas por un plan de saneamiento financiero. Por tanto, cabría la posibilidad de dejar actuar a los estabilizadores automáticos y realizar uno de estos planes de saneamiento cada vez que la economía registrase un output gap negativo. Sin embargo, esta opción sería contraria a la propia filosofía de la ley, que descansa en el carácter excepcional de estas situaciones y que difícilmente podría acomodarse, por tanto, a las fluctuaciones normales de la economía. Aparte de este argumento, la posibilidad de acomodar de esta forma la actuación de los estabilizadores automáticos también se encontraba limitada porque, en caso de incurrir en déficit, las distintas administraciones estaban obligadas a corregirlo en un plazo máximo de tres años. Pero la duración media de los períodos en que el output gap es negativo es mayor a estos tres años.

Descartada esta alternativa, la única forma de evitar la aparición de déficit cuando el output gap es negativo sería generar un superávit estructural suficientemente elevado, que en el caso español debería ser de al menos un 1 % del PIB, dados la importancia de los estabilizadores automáticos y el tamaño que ha tenido el output gap en las recesiones pasadas. Sin embargo, esta alternativa daría lugar a una política fiscal excesivamente restrictiva y a una deuda pública negativa a largo plazo.

Finalmente, la definición del objetivo de estabilidad presupuestaria exclusivamente como la “ausencia de déficit” no genera incentivos para que las autoridades generen superávits suficientes en los años en los que el output gap es positivo, pudiéndose producir políticas procíclicas también en los períodos de expansión.

Estos argumentos justifican el cambio más significativo que introdujo la reforma de las leyes de estabilidad presupuestaria aprobada en mayo de 2006, que es una nueva definición de los objetivos presupuestarios, que ya no exige necesariamente que todas las administraciones tengan todos los años sus presupuestos equilibrados o con superávit.

Con la nueva definición, la estabilidad presupuestaria se computa “a lo largo del ciclo”, de forma que se permiten las situaciones de déficit en los años de bajo crecimiento y se exige el superávit en los años de crecimiento mayor que el potencial. Además, la ley también prevé que puedan incurrir en déficit aquellas administraciones que lleven a cabo proyectos de Inversión pública productiva, incluidos los de I+D+i.

Cada administración debe hacer explícitos sus objetivos de estabilidad presupuestaria. En el caso de la Seguridad Social, este objetivo se fija atendiendo a las previsiones sobre la evolución demográfica y económica a medio y largo plazo, con el fin de asegurar la sostenibilidad del sistema. Para el resto de administraciones, los objetivos presupuestarios se definen para un período de tres años en función de la posición cíclica de la economía prevista en dichos ejercicios, de acuerdo con el siguiente procedimiento:

• — En primer lugar, el Ministerio de Economía y Hacienda debe determinar el crecimiento potencial de la economía para, en relación con esta cifra, establecer un umbral de crecimiento del PIB (nacional) por debajo del cual las administraciones podrán incurrir en un déficit, y otro por encima del cual deberán presupuestar con superávit. Entre ambos límites las administraciones presupuestarán en equilibrio.
• — El Ministerio de Economía y Hacienda debe calcular también cuál es la posición cíclica que se prevé durante los tres años para los que se vayan a definir los objetivos de estabilidad presupuestaria. Para ello, deberá realizar consultas previas al Instituto Nacional de Estadística y al Banco de España, además de tener en cuenta las previsiones del Banco Central Europeo y de la Comisión Europea.
• — Si en la fase anterior se determina que la economía española se encuentra en un período de bajo crecimiento, las distintas administraciones podrán incurrir en déficits, pero sin que se pueda exceder en conjunto del límite máximo del 1 % del PIB, repartido de la siguiente forma: Estado: 0,20 % del PIB; Comunidades Autónomas: 0,75 % del PIB y Entidades Locales: 0,05 % del PIB. Además, las administraciones que prevean tener déficit deberán presentar una memoria plurianual en la que se detalle la evolución prevista de sus saldos presupuestarios y el cumplimiento del equilibrio a lo largo del ciclo.
• — Si, por el contrario, se prevé un período de alto crecimiento, la nueva regla impone como novedad la obligación de lograr un superávit, si bien este requisito no se detalla en una cifra concreta y deberá llevarse a cabo teniendo en cuenta el grado de convergencia en materia de I+D+i y de desarrollo de la Sociedad de la Información.

El segundo cambio que se ha incluido en el cálculo del objetivo de estabilidad es que, adicionalmente al que se hubiera determinado de acuerdo con el criterio anterior, el Estado, las Comunidades Autónomas y determinadas Entidades Locales podrán presentar déficit para financiar incrementos de inversión en programas dirigidos a atender actuaciones productivas, incluidos los destinados a I+D+i. En este segundo caso también se establece un límite máximo al déficit derivado de dichos programas, que se sitúa en el 0,5 % del PIB para el conjunto de las tres administraciones (0,2 el Estado, 0,25 las comunidades autónomas y 0,05 las corporaciones locales). Además, se definen los requisitos para que se pueda admitir esos programas. En concreto, los programas deben ser aprobados previamente por el Ministerio de Economía y Hacienda y acreditar que incrementan la inversión pública, se han de financiar, al menos, en un 30 % con ahorro bruto de la Administración proponente, y las inversiones deben contribuir a la mejora de la productividad y competitividad de la economía. Además, la decisión para aceptar un programa de inversión tendrá en cuenta el volumen de endeudamiento de la administración proponente.

La introducción de este tipo de cláusulas de salvaguarda en las normas fiscales, conocida con el nombre de “regla de oro”, tiene una amplia tradición, y de hecho está en la línea de la reforma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de marzo de 2005. Su justificación se encuentra, por un lado, en el riesgo de que, en caso de incurrir en déficit público, las administraciones que se enfrentan a la necesidad de un ajuste presupuestario reduzcan principalmente los gastos en inversión, por razones de oportunidad política. Por otro lado, España deberá realizar en los próximos años un importante esfuerzo inversor en capital físico, humano y tecnológico si quiere cumplir los objetivos de la Estrategia de Lisboa y corregir una de las características menos favorables de su modelo de crecimiento en los últimos años: el bajo crecimiento de la productividad.