Colegios profesionales (Derecho Administrativo)

¿Qué son los colegios profesionales?

Las Corporaciones de Derecho Público pueden definirse con Rafael Entrena Cuesta como "entes de base asociativa a los que se atribuye la consideración de Administraciones públicas en cuanto ejercen las funciones públicas que el legislador les asigna".

Estas son corporaciones sectoriales de origen privado, así lo ha declarado el Tribunal Constitucional en reiteradas ocasiones (Sentencia del Tribunal Constitucional 123/1987, entre otras), es decir, que tienen una base asociativa, por lo que, básicamente, si no hay miembros (ya sean personas físicas o jurídicas) no hay Corporación.

Es tradicional señalar que la pertenencia a estas asociaciones tiene carácter obligatorio y permanente.

Dentro de éstas se puede distinguir entre las que se crean por razones objetivas o propter rem, como son las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación, o las antiguas Cámaras Oficiales de Propiedad Urbana, que fueron suprimidas como corporaciones de derecho público por Real Decreto-ley 8/1994, de 5 de agosto, y las que se crean por razones subjetivas o intuitu personae, como son los Colegios Profesionales.

Estos últimos están previstos en el artículo 36 de la Constitución que señala que "La ley regulará las peculiaridades propias del régimen jurídico de los Colegios Profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas. La estructura interna y el funcionamiento de los Colegios deberán ser democráticos". El desarrollo del mismo se encuentra en una Ley preconstitucional, la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, que ha sido objeto de modificaciones sucesivas por la Ley 74/1978, la Ley 7/1997, el Real Decreto-Ley 6/1999, el Real Decreto-Ley 6/2000 o la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

Destaca especialmente que la Constitución no impone en su artículo 36 un único modelo de colegio profesional, así lo ha dispuesto el Tribunal Constitucional en Sentencia del Tribunal Constitucional 330/1994, ni delimita las materias que han de ser desarrolladas por la mencionada Ley (Sentencia del Tribunal Constitucional 386/1993, Sentencia del Tribunal Constitucional 42/1986, entre otras).

El artículo 36 impone únicamente una reserva de ley en relación con el establecimiento del régimen jurídico de los colegios profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas.

La Sentencia del Tribunal Constitucional 96/2003 señala los siguientes puntos fundamentales de la colegiación:

• - Dice, por un lado, que los colegios profesionales no son las asociaciones a las que hace referencia el artículo 22 de la Constitución. Además, en nuestro ordenamiento jurídico y pese a las numerosas posiciones enfrentadas que ello ha creado, se establece la compatibilidad entre la libertad negativa de asociación y la adscripción obligatoria a ciertas corporaciones de Derecho Público como son los Colegios Profesionales.

  El fundamento de esta obligatoriedad, ha señalado el Alto Tribunal en reiteradas ocasiones, es que determinadas profesiones, que se encuentran directamente relacionadas con la vida, integridad y seguridad de las personas, requieren para su ejercicio titulación, colegiación y, como señala Jose Luis Ruiz-Navarro "especial protección que las proteja frente a cualquier intromisión que pudiera suponer lesión o puesta en peligro de tales bienes jurídicos".

• - La peculiaridad de los colegios profesionales es que son corporaciones de derecho público que ejercen funciones jurídico-privadas, aunque tengan delegadas algunas funciones públicas.

¿Es obligatoria la colegiación?

Será requisito indispensable para el ejercicio de las profesiones hallarse incorporado al Colegio Profesional correspondiente cuando así lo establezca una ley estatal. Cuando una profesión se organice por Colegios Territoriales, bastará la incorporación a uno solo de ellos, que será el del domicilio profesional único o principal, para ejercer en todo el territorio español.

A estos efectos, cuando en una profesión sólo existan colegios profesionales en algunas Comunidades Autónomas, los profesionales se regirán por la legislación del lugar donde tengan establecido su domicilio profesional único o principal, lo que bastará para ejercer en todo el territorio español.

En los supuestos de ejercicio profesional en territorio distinto al de colegiación, a los efectos de ejercer las competencias de ordenación y potestad disciplinaria que corresponden al Colegio del territorio en el que se ejerza la actividad profesional, en beneficio de los consumidores y usuarios, los Colegios deberán utilizar los oportunos mecanismos de comunicación y los sistemas de cooperación administrativa entre autoridades competentes previstos en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. Las sanciones impuestas, en su caso, por el Colegio del territorio en el que se ejerza la actividad profesional surtirán efectos en todo el territorio español.

En el caso de desplazamiento temporal de un profesional de otro Estado miembro de la Unión Europea, se estará a lo dispuesto en la normativa vigente en aplicación del Derecho comunitario relativa al reconocimiento de cualificaciones.

¿Cómo se crean los Colegios Profesionales?

El artículo 1 de la Ley 2/1974 señala que "Los Colegios Profesionales son Corporaciones de derecho público, amparadas por la Ley y reconocidas por el Estado, con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines". Éstos son "la ordenación del ejercicio de las profesiones, la representación institucional exclusiva de las mismas cuando estén sujetas a colegiación obligatoria, la defensa de los intereses profesionales de los colegiados y la protección de los intereses de los consumidores y usuarios de los servicios de sus colegiados, todo ello sin perjuicio de la competencia de la Administración Pública por razón de la relación funcionarial".

Creación

Conforme al artículo 4 de la Ley 2/1974 su creación se hará mediante Ley a petición de los profesionales interesados.

No podrá otorgarse a un Colegio denominación coincidente o similar a la de otros anteriormente existentes o que no responda a la titulación poseída por sus componentes o sea susceptible de inducir a error en cuanto a quiénes sean los profesionales integrados en el Colegio.

Los Colegios adquirirán personalidad jurídica desde que, creados en la forma prevista en la Ley, se constituyan sus órganos de gobierno.

Modificación

La fusión, absorción, segregación, cambio de denominación y disolución de los Colegios Profesionales de la misma profesión será promovida por los propios Colegios, de acuerdo con lo dispuesto en los respectivos Estatutos, y requerirá la aprobación por Decreto, previa audiencia de los demás Colegios afectados (artículo 4.2 Ley 2/1974).

¿Cómo se organizan?

La Ley guarda silencio a cerca de la organización y funcionamiento de los mismos, por ello, interesa destacar que éstos deben ajustarse a los principios democráticos, tal y como prescribe el artículo 36 de la Constitución. Sólo ha agregado, tras la Ley 25/2009, que "Los acuerdos, decisiones y recomendaciones de los Colegios observarán los límites de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia".

En cualquier caso, cada profesión colegiada se rige por sus Estatutos y por los Reglamentos de Régimen Interior.

Cada una de las profesiones ha de elaborar un Estatuto, que se aprueba mediante Real Decreto, en el que se especificarán los derechos y deberes de los colegiados, las normas básicas de organización de los Colegios, su régimen jurídico, económico y financiero, y las relaciones con la Administración pública.

La organización de estos Colegios se estructura en tres niveles:

• - Un primer nivel básico, con una extensión territorial tan reducida que alcanza a los Colegios constituidos para un solo distrito judicial. Hoy día, se permite que, tras la incorporación en el Colegio correspondiente por domicilio profesional, se pueda ejercer la profesión en cualquier parte del territorio del Estado, previa comunicación al Colegio correspondiente (Real Decreto-Ley 5/1996, de 7 de junio).

  Tienen una Asamblea General, integrada por todos los colegiados, una Junta de Gobierno, compuesta por los vocales que a tal efecto hayan elegido los afiliados, y varios cargos unipersonales, a cuya cabeza se sitúa el Decano.

• - Un segundo nivel es el de los Consejos Superiores de Colegios profesionales, que se creen por el legislador autonómico.
• - Un tercer nivel está constituido por los Consejos Generales, integrados por todos los Colegios de la misma profesión de ámbito inferior al nacional o, en su caso, de los Consejos Superiores de la misma. Tienen a todos los efectos la condición de Corporación de Derecho público, con personalidad jurídica propia y plena capacidad. El Presidente del Consejo General es elegido, generalmente, por todos los Decanos de España. (Véase: Consejos Generales de Colegios Profesionales)

¿Cuáles son sus funciones?

En términos generales se puede decir que les corresponde la realización de los fines de sus miembros, aunque en la práctica sus competencias quedan reducidas a las anteriormente enumeradas (artículo 1.3 Ley 2/1974), ya que son éstas las que determinan su calificación como ente público.

Por ello, podemos englobar el estudio de sus funciones en dos grandes apartados:

• - La representación institucional de la profesión, que podrá gozar de exclusividad -representación exclusiva- cuando la colegiación sea obligatoria, pero no en los demás supuestos. En este sentido, los Consejos Generales y, en su caso, los Colegios de ámbito nacional informarán preceptivamente los proyectos de ley o de disposiciones de cualquier rango que se refieran a las condiciones generales de las funciones profesionales, entre las que figurarán el ámbito, los títulos oficiales requeridos, el régimen de incompatibilidades con otras profesiones y el de honorarios cuando se rijan por tarifas o aranceles (artículo 2.2 Ley 2/1974).
• - La ordenación de su ejercicio y la defensa de los intereses profesionales. En este sentido, les corresponde ordenar en el ámbito de su competencia la actividad profesional de los colegiados, velando por la ética y dignidad profesional y por el respeto debido a los derechos de los particulares y ejercer la facultad disciplinaria en el orden profesional y colegial; y procurar la armonía y colaboración entre los colegiados, impidiendo la competencia desleal entre los mismos (artículo 5 Ley 2/1974, letras i y k).
• - La protección de los intereses de los consumidores y usuarios de los servicios que prestan sus colegiados.

Por lo demás, y aunque en principio se les pueden atribuir competencias de derecho público, en realidad estas son bastante reducidas, por ello, no pueden estipular contratos administrativos, ni realizar obras públicas; no están sometidos al control del Tribunal de Cuentas; el personal a su servicio no forma parte del funcionariado público; y los actos que dicten no tienen la consideración de acto administrativo, salvo si se han dictado expresamente para el logro de los mencionados fines. Ahora bien, puesto que estos actos están sujetos al Derecho Administrativo, serán recurribles ante la jurisdicción contencioso-administrativa, previo agotamiento de los recursos corporativos (artículo 2 c) de la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa 29/1998, de 13 de julio.

Referencia a algunas de las modificaciones operadas por la Ley 25/2009 en la Ley de Colegios Profesionales

La Ley 25/2009, de 22 de diciembre, con el fin de facilitar el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio ha introducido importantes modificaciones en el régimen de los colegios profesionales.

Así, algunos aspectos relacionados con la libertad de establecimiento, por ejemplo, en cuanto a los regímenes de autorización, permitirán que la colegiación o inscripción sea válida en todo el territorio nacional y tenga carácter indefinido. Además, este procedimiento será transparente, objetivo y dado a conocer con antelación. La normativa colegial no podrá contener, por un lado, determinados requisitos prohibidos (prohibición de estar establecido en varios Estados miembros, de naturaleza económica, establecimientos, colegiación previa antes de ejercer, aval financiero o seguro con operadores españoles, etc.). Y, por otro lado, no podrá exigir el cumplimiento de algunos requisitos evaluables, a no ser que resulten necesarios, proporcionales o discriminatorios (obligación de constituirse adoptando una forma jurídica particular, tarifas máximas y/o mínimas, requisitos relativos a la posesión de capital, límites cuantitativos o territoriales, etc.).

En cuanto a la libertad de prestación de servicios, la normativa colegial no podrá exigir condiciones o requisitos a un prestador de servicios profesionales que viene a ejercer temporalmente su actividad en España, como, por ejemplo, estar establecido en el territorio nacional, no poder procurarse en el territorio nacional cierta forma o tipo de infraestructura, que deba prestar el servicio como trabajador autónomo o requisitos sobre el uso de equipos y material que forman parte integrante de la prestación de servicios, con excepción de los necesarios para la salud y la seguridad en el trabajo, etc.

También hay medidas en relación con la supresión por parte de los Colegios Profesionales de los baremos orientativos de honorarios o cualquier otra recomendación de precio.

Respecto del visado, los Colegios de profesiones técnicas visarán los trabajos profesionales en su ámbito de competencia únicamente cuando se solicite por petición expresa de los clientes, incluidas las Administraciones Públicas cuando actúen como tales, o cuando así lo establezca el Gobierno mediante Real Decreto.

En ningún caso, los Colegios, por sí mismos o a través de sus previsiones estatutarias, podrán imponer la obligación de visar los trabajos profesionales.

Se establecen otras medidas relacionadas con las cuotas, el servicio de atención a los usuarios, la implantación y uso de medios telemáticos, la transparencia a través de una Memoria Anual sobre su gestión económica y su actuación disciplinaria en defensa de los intereses de los consumidores. Se refuerza la sujeción de los Colegios al derecho de competencia y la exigencia de colegiación cuando lo establezca una ley.

En relación con la ventanilla única, todos los procedimientos y trámites relativos al acceso y ejercicio de las actividades de servicios, incluyendo los de las profesiones colegiadas, podrán llevarse a cabo a través de esta ventanilla, por vía electrónica y a distancia. Se deben informatizar todos los procedimientos y permitir su tramitación o acceso por medio de la ventanilla única.