Principio de legalidad sancionadora

¿En qué consiste el principio de legalidad sancionadora?

Nuestra Constitución reconoce a las Administraciones Públicas la potestad sancionadora (, como se deduce de la referencia que se hace en el artículo 25 CE a las infracciones administrativas, para exigir en ellas, como en el caso de los delitos y las faltas, que estén declaradas como tal por la "legislación vigente en aquel momento" (el de producirse).

Ese tratamiento conjunto de las infracciones penales y administrativas ha llevado a la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional a declarar que en el Derecho Administrativo Sancionador rigen, con ciertos matices, los mismos principios del Derecho Penal, en cuanto ambos son manifestaciones de un mismo derecho punitivo del Estado.

Uno de esos principios, de honda tradición y exigencia en el ámbito del Derecho Penal, es el de legalidad de los delitos y las penas, en cuanto ha de ser el órgano en que reside la soberanía popular, el Parlamento, el que está legitimado para determinar que conductas pueden ser constitutivas de infracción y las sanciones que puedan imponerse; de ahí que sólo la Ley, en sentido de norma emanada de los Parlamentos, es la que puede realizar esa tipificación de conductas. Y es a esa exigencia de la legalidad a la que se refiere el artículo 25 CE, como un presupuesto ineludible del ejercicio de la potestad sancionadora.

No deja de tener cierta reiteración esta exigencia de la legalidad de las infracciones y sanciones administrativas porque, sin dejar de reconocer la condición de derecho fundamental de la legalidad en el constitucionalismo moderno para el ámbito del derecho punitivo, es lo cierto que la potestad sancionadora, como cualquier otra potestad administrativa, ya está sujeta al principio de legalidad, porque la Administración Pública sólo puede actuar aquellas las potestades que la propia norma le reconoce y sólo cuando la norma lo establezca expresamente. De esa exigencia se deja constancia al máximo nivel normativo cuando se dispone en el artículo 103 de la Constitución la obligación de la Administración a actuar con "sometimiento pleno a la ley y al derecho".

Es decir, a diferencia de la atribución de las potestades administrativas y su ejercicio, en que es suficiente con que una norma habilite a la Administración a actuar, pudiendo esa norma tener carácter jerárquico inferior a la Ley (Reglamentos); cuando se trata de ejercer la potestad sancionadora, no es suficientemente cualquier norma, sino tan solo la Ley, en sentido estricto.

La regulación particular de la legalidad de las infracciones administrativas se regula en el artículo 25 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJSP). Como puede observarse, deja el legislador constancia indubitada de la exigencia del rango normativo de la norma habilitante de la potestad sancionadora. Incluso el mismo precepto permite establecer la distinción a que antes se ha hecho referencia, cuando en el párrafo segundo del precepto, con ocasión de imponer la necesidad de que "el ejercicio de la potestad sancionadora" se ejercite por los órganos "que la tengan expresamente atribuida", solo exige que esa atribución se haga "por disposición de rango legal -en minúscula- o reglamentario."

Pero la exigencia de la legalidad de las infracciones administrativas queda, en sí misma considerada, vacía de contenido si no se determina el alcance de esa exigencia de la norma con rango de Ley; o si se quiere, si se deja en manos de la Administración la determinación concreta del ejercicio de la potestad sancionadora, una vez que la Ley la ha reconocido. Por eso se ha dicho que la exigencia de legalidad está íntimamente vinculada a la exigencia de la tipicidad, esto es, la más o menos detallada y concreta conducta que se considera como infracción y, por ello, susceptible de ser sancionada.

No es suficiente con que se reconozca la potestad sancionadora (lex previa) con una norma con rango de Ley, sino que ha de ser precisamente esa norma con tal rango la que describa la concreta conducta (lex certa), de tal forma que se vulnera el principio de legalidad cuando al Ley se limita a una determinación inconcreta y genérica de conductas que pueda la Administración aplicar de manera amplia e indiscriminada. Es por ello por lo que el artículo 27 de la LRJSP, al referirse al "principio de tipicidad", establece que: "sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley"; en suma, que es necesario que la Ley determine qué concretas vulneraciones del ordenamiento se consideran infracciones administrativas.

Es por ello por lo que el artículo 27 de la LRJSP, antes citado, en su párrafo segundo, establece que: "únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la ley". Bien es verdad que ya el precepto parece autorizar alguna concesión al reglamento y así permite concluirlo el párrafo tercero de este artículo 27 cuando dispone que: "las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes." Es decir, se confiere al reglamento una labor de complemento en la punición de las infracciones, pero con el límite ineludible de que no podrán constituir nuevas infracciones y sanciones, sino sólo completar a la Ley respecto de las concretas determinaciones de las infracciones y las sanciones por esta contempladas.

La exigencia de la legalidad de las infracciones, si bien aparece recogida como uno de los derechos fundamentales en la Constitución, como ya vimos, no comporta que, en el concreto caso de las infracciones administrativas quede reservado a las Leyes Orgánicas. En efecto, las infracciones administrativas y las sanciones que proceda imponer nunca pueden comportar privación de libertad, como proscribe el artículo 25 CE en su último párrafo. Consecuencia de ello es que la exigencia de la legalidad expuesta no supone desarrollo de ningún derecho fundamental, que es lo que impondría la exigencia de reserva de Ley Orgánica; porque esa reserva que se impone a favor de este tipo de Leyes en el artículo 81 de la Constitución es precisamente para aquellas normas que desarrollen los derechos fundamentales, que no es el caso de la tipificación de infracciones y sanciones, por más que puedan afectar a alguno de esos derechos.

También porque no existe una afección directa con los derechos fundamentales, debe entenderse que se cumple la exigencia de la legalidad de las infracciones cuando la norma que las regula sea un Decreto-Ley que tienen naturaleza de "disposición legislativa", de acuerdo con lo previsto en el artículo 86 de la Constitución. Y si bien es cierto que las infracciones, como se ha dicho, pueden afectar a derechos fundamentales, la mera afectación no es suficiente para impedir que una materia esté excluida de su regulación por estas categorías de normas legales.

Una de las cuestiones que se ha suscitado con relación a la exigencia de la legalidad -y de los demás principios que rigen la potestad sancionadora- es que no debe tener el mismo alcance cuando la norma sancionadora afecta, no a los ciudadanos en cuanto tal y vinculados a los poderes exorbitantes de las Administraciones, sino en aquellos supuestos en los que existe una relación interna dentro de la propia Administración o cuando es el ciudadano el que se somete voluntariamente a la relación con la Administración. Tal sería, en el primero de los supuestos, la relación funcionarial y la de los contratistas, en el segundo.

Se ha argumentado que, en los supuestos expuestos, la potestad sancionadora no dimana de un poder general del Estado para sancionar conductas, en cuyo caso se deben imponer garantías a los ciudadanos; sino dentro del ámbito de la potestad de autoorganización, como se reconoce ampliamente en otros ámbitos del ordenamiento.

De esa distinción se deja constancia en el artículo 25 de la LRJSP, cuando dispone en el párrafo tercero que: "Las disposiciones de este Capítulo serán extensivas al ejercicio por las Administraciones Públicas de su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación de empleo.".

Especial incidencia ha de tener la exigencia de legalidad de las infracciones en el ámbito de las Administraciones Locales porque, de una parte, estas Administraciones Territoriales carecen de competencia legislativas, por lo que no pueden dictar normas con rango de Ley con que tipificar conductas. De otra parte, las competencias asumidas por las Provincias y, de manera especial por los Municipios, es campo propicio para la esfera del derecho sancionador. Ello suponía la exigencia de un reconocimiento genérico a la potestad sancionadora que se concreta con las respectivas Ordenanzas Municipales de indudable carácter reglamentario, contraviniendo la exigencia del principio de legalidad. Así sucedía en la redacción originaria de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

Ese panorama en el ámbito local, claramente contrario a las exigencias constitucionales, fue examinado por el Tribunal Constitucional en su sentencia 132/2001, de 8 de junio.

Dicha sentencia del Tribunal Constitucional obligaba a la reforma de la Ley de 1985 antes citada, reforma que se lleva a cabo por Ley 57/2003, de 16 diciembre 2003, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local, que incorpora a la Ley un nuevo Título, el XI dedicado a la "Tipificación de las infracciones y sanciones por las Entidades Locales en determinadas materias"; estableciendo en el primero de sus preceptos, el 139, que: "para la adecuada ordenación de las relaciones de convivencia de interés local y del uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos, los entes locales podrán, en defecto de normativa sectorial específica, establecer los tipos de las infracciones e imponer sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones contenidos en las correspondientes ordenanzas..."; estableciendo en los preceptos subsiguientes los criterios para el ejercicio de esa potestad sancionadora.