Policía administrativa

¿En qué consiste la actividad de policía administrativa?

Es tradicional sistematizar la actividad típica de las Administraciones diferenciando la actividad de fomento, la de policía y la de prestación de servicios públicos. La actividad de policía hace referencia al ejercicio de potestades de limitación que se imponen a los administrados sometiendo su vida, propiedad y actividades, todo lo cual se estima preciso para garantizar el orden en la convivencia y satisfacer los intereses generales (artículo 103.1 de la Constitución española, in fine).

En la actualidad, las consecuencias del Estado social (artículo 1.1 de la Constitución) ha traído la expansión de la noción de policía sobre la base de unas potestades administrativas que se identifican con la idea de policías especiales tras lo cual late como fin justificador no sólo el orden público sino el interés general. Se puede hablar así de una policía medioambiental, de mercado, de urbanismo, etc.

¿Cuál es su fundamento y cómo se clasifica?

El fundamento de las potestades de policía se encuentra en las relaciones de poder o situaciones de sumisión del administrado por cuanto la Administración atiende intereses generales. Esto da lugar a una delimitación de los derechos de los administrados, opera desde su propia libertad -que no puede ser absoluta- hasta el ejercicio del derecho de propiedad tal y como se deduce del artículo 33.2 de la Constitución.

Pero junto a esa regla general, como regla particular hay que hacer referencia a la existencia de relaciones de sujeción especial no derivadas de la pura condición de administrado, sino de una vinculación más intensa e inmediata con la Administración, como es el caso de los funcionarios, contratistas, etc.

En cuanto a las clases de policía se suele diferenciar entre: policía en sentido subjetivo y objetivo; policía general y policías especiales; policía estatal, autonómica y local.

En sentido subjetivo hace referencia a que dentro de las administraciones hay servicios que expresamente asumen la actividad llamada de policía: es el caso de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Pero en un sentido objetivo se alude ya al contenido propio de las potestades de policía, esto es, de ejercitar medidas de limitación.

Por otro lado, policía general es la que tiene por objeto el aseguramiento del orden público, y son policías especiales las que dan lugar a las diversas manifestaciones del intervencionismo administrativo en los mercados, la actividad económica, el medio ambiente, etc.

Por último, la policía estatal, autonómica y local, obviamente, por razón de la Administración que ejercita las potestades de policía, si bien hay que incluir también a la Administración corporativa en cuanto a la ordenación del ejercicio de profesiones tituladas -vgr. sanciones colegiales- así como las potestades de esta naturaleza ejercitadas por órganos constitucionales, como puede ser el Consejo General del Poder Judicial que cuenta con potestad reglamentaria, sancionadora, de inspección, de autorización, etc.

¿Cuáles son los límites a los poderes de policía?

En la medida en que la actividad de policía incide en el libre desenvolvimiento de los ciudadanos, es claro que no puede implicar el ejercicio de unas potestades sin límite, de ahí que se trate de potestades sujetas al principio de legalidad.

De esta forma y como acaba ya de señalarse el primer límite es la necesaria previsión normativa o lo que es lo mismo, que las potestades de policía precisan de la concreta previsión en una norma (principio de legalidad formal) que apodere a la Administración para su ejercicio. Este límite se plasma, además, en el llamado principio de legalidad material, tal y como se establece en el artículo 53.1 de la Constitución y es recogido expresamente en el artículo 9.1 de la Constitución -con carácter general- y en especial para las Administraciones en los artículos 97, 103.1 in fine y 106.1 de la Constitución.

Otro límite viene dado por el interés que se satisface: no es el interés de la Administración, sino el interés general, de los ciudadanos, de los mercados o de los bienes que tutela la Administración. Este límite se desprende de nuevo del artículo 103.1 de la Constitución.

Es aplicable, además, la idea de sujeción a los fines propios de la potestad de limitación tal y como se recoge, por ejemplo, en el artículo 6 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955 en cuyo apartado 1 se establece que: "el contenido de los actos de intervención será congruente con los motivos y fines que los justifiquen" y de proporcionalidad según el apartado 2 que establece que: "si fueren varios los admisibles, se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual."

Esta llamada al principio de proporcionalidad se encuentra en el artículo 100.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, conforme al cual "la ejecución forzosa por las Administraciones Públicas se efectuará, respetando siempre el principio de proporcionalidad" de tal forma que en el párrafo 2 se señala que: "si fueran varios los medios de ejecución admisibles se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual."

El principio de igualdad también se deduce del artículo 2 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955, que previene que: "la intervención de las Corporaciones locales en la actividad de sus administrados se ajustará, en todo caso, al principio de igualdad ante la Ley."

¿Cuáles son las manifestaciones de la potestad de policía o técnicas de limitación?

A través del ejercicio de la potestad reglamentaria, las Administraciones públicas pueden prever la regulación de supuestos de potestades de policía o limitación de los administrados. A partir de esta regla es evidente que, si como regla general los reglamentos no pueden contradecir una norma con rango de ley, mayor intensidad tiene esta exigencia tratándose del ejercitar potestades de limitación.

El sometimiento de una actividad a una previa autorización o licencia es una típica manifestación del ejercicio de potestades de policía. Se parte de la idea de previa prohibición con reserva de excepción o de levantamiento una vez comprobada la concurrencia de los requisitos y circunstancias que hacen posible tal actividad, de forma que la autorización o licencia se configura como un acto declarativo de un derecho preexistente que controla su ejercicio.

La exigencia de una previa licencia o autorización se recogía en el artículo 8 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955 conforme al cual las Corporaciones podrían sujetar a sus administrados al deber de obtener previa licencia en los casos previstos por la Ley, el presente Reglamento u otras disposiciones de carácter general. Este artículo fue suprimido por el Real Decreto 2009/2009, de 23 de diciembre. Tal y como establece la Exposición de Motivos de este Real Decreto, la nueva redacción del artículo 84 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, que adapta dicho artículo a la citada Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre, ha introducido la comunicación previa o la declaración responsable como mecanismo ordinario de intervención en el ámbito local, junto a las licencias, que quedarán sujetas, respecto de las actividades de servicios, a los principios incorporados a nuestro ordenamiento jurídico por la Ley 17/2009, de 23 de noviembre. Estos principios implican la introducción de nuevas formas de control de la actividad más eficaces, pero menos gravosas para ciudadanos y empresas.

El citado artículo 84 LBRL establece que las Entidades locales pueden intervenir la actividad de los ciudadanos a través del sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo. No obstante, si se trata del acceso y ejercicio de actividades de servicios, se estará a lo dispuesto en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. A su vez, el artículo 5 de la Ley 17/2009 establece que la normativa que regule el acceso a una actividad de servicios o del ejercicio de la misma no puede imponer un régimen de autorización, salvo excepcionalmente y siempre que se motive que concurren las condiciones necesarias de no discriminación, necesidad y proporcionalidad.

De esta forma las autorizaciones pueden ser personales (por ejemplo, obtención del permiso de conducir), reales (una licencia urbanística), mixtas (licencia de taxi), de operación (licencias para importar o exportar) o de funcionamiento (licencia de apertura de cierto tipo de establecimientos).

A través de órdenes, mandatos y prohibiciones la Administración impone una cierta obligación de hacer o de dar o una obligación de no hacer o soportar. Es el caso, por ejemplo, de la orden de disolución de una manifestación, la imposición de la obligación de vacunarse, de utilizar determinado tipo de combustible en la automoción, de prohibir las calderas de carbón en las ciudades, etc.

Además, el ejercicio de la potestad sancionadora es la manifestación más paradigmática e intensa de la potestad de policía. Implica una participación de las Administraciones en el ejercicio del poder represivo del Estado y la sujeción del mismo a los principios propios de la legalidad penal con las matizaciones que sean pertinentes (artículo 25 de la Constitución).

Para finalizar, la coacción administrativa se plasma en la posibilidad de la Administración de ejercitar una potestad de ejecución forzosa de sus actos. Un ejemplo es lo prevenido en el artículo 100 de la LPACAP, donde se relacionan los distintos medios de ejecución forzosa: el apremio sobre el patrimonio, la ejecución subsidiaria, la multa coercitiva y la compulsión sobre las personas.

¿Cuáles son los grados de limitación?

Según algunos autores la actividad administrativa de limitación de los derechos y libertades de los administrados responde a una escala o progresión según la intervención de la actividad interventora, graduando esta intervención de menor a mayor intensidad de la siguiente forma:

• a) Imposición a los administrados del deber de comunicar ciertos comportamientos o actividades.

  Esto se plasma, por ejemplo, en la inscripción en registros y puede llevar aparejado el soportar inspecciones.

• b) Sometimiento a una previa autorización.

  Tal y como se ha expuesto, parte del esquema de prohibición inicial con reserva de excepción. Es la constatación reglada por la Administración de que concurren las circunstancias y requisitos previstos en el supuesto de hecho de la norma que prevé la potestad.

• c) Imposición de prohibiciones y de conductas positivas.

Se trata de imponer una prohibición formal de hacer (por ejemplo, cierre de un establecimiento). En otro sentido hay que hacer referencia a la exigencia, incluso coactiva, de conductas positivas.