Comercio interior

Introducción. Regulación versus desregulación

Si el comercio constituye la actividad de negociación por la que se lleva a cabo el intercambio de géneros o mercancías mediante compraventa o permutas, el comercio interior lo constituye los cambios que dentro de un territorio determinado hacen entre sí los habitantes del mismo. Este comercio interior puede ser local, comarcal, regional o nacional, según el ámbito geográfico de referencia, pero se suele entender como tal el comercio nacional frente al comercio exterior que viene constituido por los cambios que los habitantes de una nación hacen con los de otras naciones y que se descompone en dos actos, llamados de entrada y de salida, refiriéndose el primero a las mercancías extranjeras que se reciben o importan, o sea a las compras; y el segundo a las mercancías nacionales, que se expiden o exportan, o sea a las ventas.

El comercio interior versa indistintamente sobre mercancías nacionales o extranjeras, y puede tener lugar a través de grandes o pequeños establecimientos, con las ventajas e inconvenientes que cada uno de ellos conlleva para el consumidor y para el propio proceso de distribución, con pluralidad de intereses enfrentados, siendo uno de los puntos de fricción de más debate en la regulación del comercio interior.

El marco normativo en materia de comercio interior está en discusión como lo ponen de manifiesto diversos informes de la Comisión Nacional de la Competencia del Banco de España y del Fondo Monetario Internacional, tratándose de un sector que está inmerso en un proceso de ajuste estructural, con procesos de concentración empresarial, y en el que el fenómeno de las tensiones inflacionistas en determinados tipos de productos cuestiona la eficiencia del sistema de distribución comercial.

Desde el punto de vista normativo, a la hora de enfrentarse a la regulación de ese sector en que consiste el comercio interior podemos distinguir dos filosofías o dos corrientes de opinión, que nominalmente podemos calificar como intervencionista y como liberal. Llevados a sus últimas consecuencias, los primeros consideran que los poderes públicos deben establecer una regulación detallada de la actividad como medio que asegure que cumpla correctamente sus tareas de mediación entre la producción y el consumo. En cambio, los no intervencionistas entienden que hay que prescindir de toda regulación, y lo mejor es dejar que la actividad comercial se desarrolle en la más completa libertad. En la práctica, la cuestión se plantea en términos mucho más complejos y matizables, siendo perfectamente posible mantener una detallada reglamentación en algunos concretos sectores de la actividad comercial y simultáneamente la desregulación de otros. Ejemplo de la opción antirregulatoria se cita el Real Decreto-Ley 2/1985, de 30 de abril, sobre medidas de política económica (conocido como "Decreto Boyer") que estableció la más absoluta libertad en materia de horarios del comercio. Posteriormente, el Real Decreto-Ley 22/1993, de 29 de diciembre, de bases para la regulación de los horarios comerciales, supone una nueva etapa en la que la opción regulatoria adquiere mayor fuerza al poner fin de hecho a la libertad de horarios comerciales que permitió la anterior norma.

Hay que aclarar que esta tensión regulación-desregulación se circunscribe esencialmente a la regulación administrativa del comercio, y sobre todo se pone de relieve en el sector de la distribución minorista, sin que se aprecie tal virulencia en el debate de aquellos aspectos de la regulación civil y mercantil de la actividad comercial, que se asumen como necesarios.

La competencia autonómica sobre comercio interior

La complejidad del marco normativo en materia de comercio interior se agudiza si tenemos en cuenta que nos encontramos ante una materia que las Comunidades Autónomas han asumido como exclusiva, por lo que la legislación autonómica es esencial en este sector.

La única mención expresa al comercio interior que realiza la Constitución se encuentra en el artículo 51.3, cuando señala que la ley regulará el comercio interior y el régimen de autorización de productos en el marco de lo dispuesto en los anteriores apartados del mismo artículo 51 según los cuales los poderes públicos garantizarán la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos de los mismos y que los poderes públicos promoverán la información y educación de los consumidores y usuarios, fomentarán sus organizaciones y oirán a éstas en las cuestiones que puedan afectar a aquellos, en los términos que la ley establezca. De este artículo la doctrina deduce la denominada reserva de ley para las normas sobre comercio interior, es decir, la necesidad de que la regulación del comercio interior deba llevarse a cabo por medio de normas con rango de ley formal, pero no permite aclarar quién es el titular de las competencias al que corresponda dictar esa regulación. Si acudimos al artículo 148 de la Constitución que enumera las materias sobre las cuales pudieron asumir originariamente competencias las Comunidades Autónomas, sólo menciona las ferias interiores, que puede considerarse una materia incluible en el concepto más amplio de comercio interior. Y en el artículo 149.1, que enumera las competencias reservadas en exclusividad al Estado, no contempla el comercio interior, aunque, sin embargo, sí recoge las referidas al comercio exterior y al comercio de armas y explosivos. Consecuencia de todo ello ha sido que las Comunidades Autónomas han asumido como competencia exclusiva la materia de comercio interior en los diversos Estatutos de Autonomía, si bien inicialmente con niveles de intensidad diferentes entre unas y otras comunidades autónomas.

Podemos, por tanto, afirmar que el marco normativo tiene doble nivel: estatal y autonómico.

La legislación estatal

Desde la Constitución hasta la entrada en vigor de la Ley de Ordenación del Comercio Minorista de 1996, la actividad comercial se ha venido desarrollando en España sin otras regulaciones de ámbito nacional que las contenidas esencialmente en la legislación civil y mercantil, con las novedades legislativas que supusieron la prohibición y represión de prácticas restrictivas y desleales de la competencia, a través de la Ley de Defensa de la Competencia de 1989 (actualmente derogada por la Ley 15/2007, de 3 de julio) y de la competencia desleal, de 1991; la defensa genérica de los consumidores, por medio de la Ley de 1984 (actualmente derogado por Real Decreto Legislativo 1/2007) a la que hay que añadir la normativa administrativa de infracciones y sanciones y de indicación de precios, reglamentaciones técnico-sanitarias y normas de calidad; así como la obligada transposición al derecho interno de algunas normas comunitarias, tras la entrada de España en la Comunidad Europea en 1986.

La Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista propiamente dicha y la Ley Orgánica 2/1996, de la misma fecha y complementaria de la anterior relativa a los horarios comerciales (modificada por la vigente Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de Horarios Comerciales) calificada doctrinalmente como la ley estatal de comercio interior se ha justificado por las siguientes razones: dar cumplimiento al mandato del artículo 51 de la Constitución; la necesidad de cubrir el vacío legal existente sobre muchas prácticas comerciales, que eran ya completamente usuales, carentes de una mínima regulación de ámbito nacional y poner fin a la dispersión normativa. De forma sintética y siguiendo a Aurelio Del Pino González, se pueden apuntar como principales caracteres el establecimiento y la regulación básica de una licencia autonómica específica para la implantación de grandes establecimientos comerciales; la prohibición de ventas en instituciones de crédito; la prohibición de limitar el número de unidades de compra por persona; el establecimiento de plazos mínimos de garantía y disponibilidad de repuestos para los bienes duraderos; la prohibición de las ventas por debajo de coste; la prohibición de la venta indiscriminada en los establecimientos con público objetivo restringido; la regulación de las obligaciones de pago a los proveedores del comercio; la regulación de la venta multinivel y la prohibición de las ventas en cadena o piramidales; la regulación de las denominadas ventas promocionales: rebajas, saldos, ventas en liquidación y ventas con obsequio; la regulación de las denominadas ventas especiales: ventas a distancia, venta automática, venta ambulante o no sedentaria y venta en pública subasta o del régimen de las franquicias así como el diseño de un catálogo de infracciones y sanciones, cuya competencia se residencia a favor de las comunidades autónomas.

Se trata de una ley compleja que entremezcla preceptos que constituyen legislación civil y mercantil, dictados al amparo del artículo 149.1.6 y 149.1.8 de la Constitución Española de competencia exclusiva del Estado, y por ende de aplicación general y directa en todo el territorio nacional, con otros de naturaleza administrativa, dentro de la cual una serie de ellos se califican como normativa básica, a respetar su contenido por las comunidades autónomas y otros que solo son de aplicación en defecto de legislación específica dictada por las comunidades autónomas.

Esta Ley ha sido desarrollada por el Real Decreto 367/2005, de 8 de abril, por el que se desarrolla el artículo 17.3 de la Ley 7/1996, de 15 de enero y se definen los productos de alimentación frescos y perecederos y los productos de gran consumo.

La legislación autonómica

Si en un primer momento la mayor parte de las comunidades autónomas sólo tenía competencia de ejecución de la legislación del Estado, tras el proceso de reformas estatutarias, la asunción de las máximas competencias sobre comercio interior ha implicado que la práctica totalidad de las Comunidades Autónomas hayan dictado normas sobre la materia, pudiéndose apuntar como rasgo general, aunque con las lógicas matizaciones ya que como toda generalización tiene sus excepciones, que las normas autonómicas sobre comercio interior se inclinan por una tendencia a intervenir en la actividad comercial y que materialmente han regulado distintas cuestiones, pero especialmente la apertura de grandes establecimientos comerciales en sus respectivos territorios así como lo referente a horarios comerciales. Además, esta labor legislativa ha motivado varios conflictos de inconstitucionalidad, ya que se trata de materias que repercuten en otras de competencias estatales como las apuntadas relativas a la legislación civil o mercantil o las bases de la actividad económica, la ordenación general de la economía o la propia unidad del mercado nacional.

La normativa autonómica genérica viene constituida por las siguientes leyes: Decreto Legislativo 1/2012, 20 marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Comercio Interior de Andalucía; Ley 4/2015, de 25 de marzo, de Comercio de Aragón; Ley 11/2014, de 15 de octubre, de comercio de las Illes Balears.; Decreto Legislativo 1/2012, de 21 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación de la Actividad Comercial de Canarias y reguladora de la licencia comercial; Ley 1/2002, de 26 de febrero, del Comercio de Cantabria; Ley 2/2010, de 13 de mayo, de Comercio de Castilla-La Mancha; Decreto Legislativo 2/2014, de 28 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Comercio de Castilla y León; Ley 18/2017, de 1 de agosto, de comercio, servicios y ferias; Ley 3/2011, 23 marzo, de Comercio de la Comunitat Valenciana; Ley 3/2002, de 9 de mayo, de Comercio de la Comunidad Autónoma de Extremadura; Ley 13/2010, de 17 de diciembre, del comercio interior de Galicia; Ley 3/2005, de 14 de marzo, de Ordenación de la Actividad Comercial y las Actividades Feriales en la Comunidad Autonómica de la Rioja; Ley 16/1999, de 29 de abril, de Comercio Interior de la Comunidad de Madrid; Ley 11/2006, de 22 de diciembre, sobre régimen del comercio minorista y Plan de equipamientos comerciales de la Región de Murcia, Ley Foral 17/2001, de 12 de julio, reguladora del comercio en Navarra; Ley 7/1994, de 27 de mayo, de la Actividad Comercial (respecto del País Vasco) y Ley 9/2010, 17 diciembre, de Comercio Interior (respecto del Principado de Asturias).

En definitiva, no se puede hablar de un único marco normativo, sino de una pluralidad de regímenes comerciales. Pluralidad que significa una gran diversidad y heterogeneidad que sus defensores justifican en la necesidad de atender a las peculiaridades del ejercicio de la actividad en cada territorio, en tanto que los detractores critican por la necesidad de contar con un marco uniforme para lograr la unidad y la eficiencia del mercado. En este sentido traer a colación que el Tribunal de Defensa de la Competencia, en su Informe de 28 de mayo de 2003, "sobre las condiciones de competencia en el sector de la distribución comercial", realiza una valoración de los efectos que sobre la libre competencia provocan algunas de las regulaciones autonómicas.