Hacienda de las Comunidades Autónomas

Marco general

La Constitución Española de 1978 (CE, en adelante) configura, en su Título VIII, un modelo territorial de Estado descentralizable que relaciona la potestad de acceso a la autonomía política con la autonomía financiera (artículo 156.1 CE). De ahí que el progresivo incremento de la primera haya derivado en una correlativa profundización en la segunda, con el consiguiente aumento en el porcentaje de ingresos propios de las Haciendas autonómicas a cada revisión de los modelos de financiación. Es decir, la evolución de los sistemas de financiación ha promovido la asunción progresiva de una mayor corresponsabilidad fiscal por parte de las Autonomías.

Y se habla de modelos porque, si bien desde comienzos del siglo XXI resulta pacífico afirmar que la organización territorial del Estado se fundamenta en el plano regional en diecisiete Comunidades Autónomas (y dos Ciudades Autónomas) sustancialmente homogéneas en términos competenciales, los sistemas de financiación del País Vasco y de la Comunidad Foral de Navarra constituyen uno de los hechos diferenciales entre regiones amparados por la Constitución (ex Disposición Adicional primera CE). En consecuencia, las Haciendas autonómicas se nutren de recursos que parten de dos modelos de financiación diferenciados:

• - Por un lado, el modelo de financiación foral, de naturaleza confederal y sin parangón en experiencias comparadas, que resulta aplicable al País Vasco y a Navarra.

  El régimen foral se caracteriza por la aprobación de una ley que regula las relaciones financieras entre la Hacienda de la Comunidad Autónoma (Hacienda foral) y la del Estado, denominada Concierto para el caso del País Vasco y Convenio para Navarra. De este modo, las respectivas Comunidades Autónomas tienen potestad sobre la exacción, gestión, liquidación, recaudación e inspección de la mayoría de los impuestos estatales (a excepción de los derechos de importación y los gravámenes a la importación en los Impuestos Especiales y en el IVA). La recaudación queda bajo la disposición de dichas Comunidades Autónomas y estas, a su vez, pagan anualmente al Gobierno central una cantidad como compensación a los gastos que realiza el Estado en concepto de las competencias no transferidas y como contribución a la solidaridad entre regiones. Dicho importe recibe el nombre de cupo (País Vasco) o aportación (Navarra).

• - Por otro lado, el modelo de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía, aplicable al resto de las Comunidades Autónomas (Andalucía, Aragón, Asturias, Islas Baleares, Canarias -que presenta alguna singularidad dentro del modelo-, Castilla y León, Castilla-La Mancha, Cantabria, Cataluña, Comunidad Valenciana, Extremadura, Galicia, Comunidad de Madrid, Región de Murcia y La Rioja), Ceuta y Melilla.

A partir de aquí, esta voz se refiere al modelo de financiación de las Comunidades de régimen común.

El marco constitucional regulador del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común, contenido en los artículos 156 a158 de la CE, configura un modelo mixto, en el que coexisten como fuentes de financiación de las Haciendas autonómicas ingresos propios e ingresos no propios. De acuerdo con las previsiones constitucionales (artículo 157.1 CE), los ingresos de las Comunidades Autónomas de régimen común se componen de:

• a) Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado.
• b) Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.
• c) Transferencias de un Fondo de Compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.
• d) Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de Derecho privado.
• e) El producto de las operaciones de crédito.

Además, el propio texto constitucional señala que las Comunidades Autónomas no podrán en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios (artículo 157.2 CE).

Las previsiones constitucionales relativas a la configuración del sistema de financiación de las Comunidades de régimen común son desarrolladas (ex artículo 157.3 CE) por la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA, en adelante), cuya última revisión configura el modelo de financiación de 2009, vigente, que queda regulado por la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias (Ley 22/2009, en lo sucesivo).

En todo caso, desde la aprobación del mandato constitucional que entroniza la estabilidad presupuestaria (artículo 135 CE), los sistemas de financiación de las Comunidades Autónomas que delimitan los recursos con que cuentan las Haciendas regionales se desenvuelven necesariamente en el marco de la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera alumbrada por la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Fundamentalmente, esta ley entroniza límites al gasto público, al endeudamiento y a la morosidad de las Administraciones autonómicas.

El sistema de financiación autonómico de 2009

Tras un largo e intenso proceso de debate entre el Estado y las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía, el Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF, en adelante), en su reunión de 15 de julio de 2009, adoptó, a propuesta del Gobierno, el Acuerdo 6/2009, de reforma del sistema de financiación autonómica y de las Ciudades con Estatuto de Autonomía. La reforma se articuló a partir de la modificación de la LOFCA (por la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre) y la aprobación de la Ley 22/2009, que pormenoriza las previsiones de la LOFCA. A continuación se detalla la estructura y el contenido de la Ley 22/2009:

El Título I de la Ley regula la determinación de las necesidades globales de financiación en el año base, los recursos financieros del sistema en el año base y la evolución del sistema de financiación. Los recursos financieros del sistema en el año base se destinan a financiar las necesidades globales y se componen por los tributos cedidos, la transferencia del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales y el Fondo de Suficiencia Global (ambos fondos revisten la condición de transferencias incondicionadas).

• - Los tributos cedidos, que conforman lo que se denomina en la Ley la capacidad tributaria de las Comunidades Autónomas, son los que ya recogía el modelo de financiación anterior a través de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre. En el modelo de 2009 se produce una elevación del porcentaje de cesión del IRPF (del 33 % al 50 %), del IVA (del 35% al 50 %) y de los Impuestos Especiales de Fabricación sobre la Cerveza, el Vino y Bebidas Fermentadas, Productos Intermedios, Alcohol y Bebidas Derivadas, Hidrocarburos y Labores del Tabaco (del 40 % al 58 %).
• - La transferencia del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales tiene por objeto asegurar que cada Comunidad recibe los mismos recursos por unidad de necesidad para financiar los servicios públicos fundamentales esenciales del Estado de Bienestar, por lo que garantiza la equidad y la nivelación.
• - El Fondo de Suficiencia Global asegura que las necesidades globales de financiación de cada Comunidad en el año base se cubren con su capacidad tributaria, la transferencia del Fondo de Garantía y el propio Fondo de Suficiencia, actuando como recurso de cierre del sistema.

En el Título II de la Ley se regulan los nuevos Fondos de Convergencia Autonómica: el Fondo de Competitividad y el Fondo de Cooperación. Se caracterizan por ser fondos creados con recursos adicionales del Estado y con los objetivos de aproximar las Comunidades Autónomas en términos de financiación por habitante ajustado y de favorecer el equilibrio económico territorial, contribuyendo a la igualdad y la equidad.

• - El Fondo de Competitividad se crea con el fin de reforzar la equidad y la eficiencia en la financiación de las necesidades de los ciudadanos y reducir las diferencias en financiación homogénea per cápita entre Comunidades Autónomas, al mismo tiempo que se incentiva la autonomía y la capacidad fiscal y se desincentiva la competencia fiscal a la baja.
• - El Fondo de Cooperación se crea con el objetivo último de equilibrar y armonizar el desarrollo regional, estimulando el crecimiento de la riqueza y la convergencia regional en términos de renta de Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía.

El Título III se reserva a la regulación de la cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas, desarrollando la modificación de la LOFCA en este punto, como consecuencia del Acuerdo 6/2009 del CPFF, por la que se incrementan los porcentajes de cesión en los principales impuestos cedidos (a los que se ha hecho referencia en párrafos anteriores) y se aumentan las competencias de las Comunidades Autónomas respecto del IRPF. Concretamente, las novedades amplían las competencias de las Comunidades Autónomas en materia de modificación de los mínimos personales y familiares, aprobación de la escala autonómica del impuesto y deducciones en la cuota.

El Título IV se ocupa de la regulación de los órganos de coordinación de la gestión tributaria entre las Administraciones tributarias del Estado y de las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía. Por un lado, se crea el Consejo Superior para la Dirección y Coordinación de la Gestión Tributaria, un órgano que refunde al Consejo Superior de Dirección y a la Comisión Mixta de Coordinación de la Gestión Tributaria, regulándose su composición, organización y funciones. Por otro, se mantienen los Consejos Territoriales para la Dirección y Coordinación de la Gestión Tributaria.