Liberalización

Concepto

Se entiende por liberalización el proceso acometido en una economía por parte de las autoridades competentes para aumentar la libertad y competencia en el mercado.

Uno de los rasgos más llamativos de la política pública de los años ochenta y primeros de los noventa ha sido la incorporación de propuestas liberalizadoras y privatizadoras en las agendas públicas de los Gobiernos a través de una reforma en su regulación económica.

Si la regulación económica supone la intervención directa del poder público en las decisiones del mercado tales como el precio, la competencia o la entrada o salida al mercado, el proceso de reforma de la regulación económica implica tanto la desregulación de un sector como la necesidad de establecer nuevas regulaciones para proteger los intereses públicos relativos a la calidad, seguridad o servicio universal, entre otros.

El objetivo último de la reforma de la regulación económica se centra en una mejora de la eficiencia a través del fomento de la competencia, dado que existe un cierto consenso generalizado en que la titularidad no influye en la eficiencia y mejora de la gestión de una empresa, —un monopolio público o privado pueden adolecer de los mismos vicios—, sino que lo que verdaderamente mejora el funcionamiento de los mercados es la concurrencia. Por ello, uno de los soportes básicos de la privatización ha sido la convicción sobre la capacidad del proceso competitivo en un mercado para incentivar una producción más eficiente de las empresas, es decir, se presume que las empresas de servicios públicos son menos eficientes que las empresas privadas porque no están sometidas a la competencia del mercado.

Por todos los argumentos anteriores, hemos asistido en las últimas décadas a una profunda revisión de las actividades del sector público en la economía, que han sido traspasadas al sector privado con diferentes métodos privatizadores, siendo essta una tendencia general en todos los países con independencia de la ideología de sus Gobiernos. Al mismo tiempo, se han desarrollndo diversos procesos desreguladores y liberalizadores en todos los ámbitos de los servicios públicos, tales como las telecomunicaciones, transporte o electricidad.

Razones económicas para la liberalización

Las razones económicas que fundamentan el proceso liberalizador en una economía proceden de la evidencia empírica que nos hace dudar de la eficacia de las normas reguladoras. En general, las principales críticas a la regulación pública más importantes se producen en dos vertientes: las motivaciones y la eficiencia de la regulación.

Por un lado, la primera crítica ha sido desarrollada por parte de los miembros de la Escuela de Chicago o de los discípulos de Buchanan y la Public Choice resaltando no oólo los fallos de la intervención gubernamental en la economía, sino el posible proceso de captura o de búsqueda de rentas. Estos autores ponen de manifiesto que hay veces que los políticos ofertan regulación en respuesta a demandas concretas de distintos grupos de interés, donde la auténtica finalidad de la regulación es el beneficio de los subsidios del Gobierno o la protección de las empresas ya instaladas en el mercado frente a la entrada de nuevos competidores. De esta manera, los políticos venden regulaciones a cambio de votos o apoyo político o económico para permanecer en su cargo y las empresas implicadas pueden incluso dedicar recursos sustanciales para conseguir esta "captura" del poder.

Por otro lado, los estudios recientes muestran cómo la regulación puede ser un factor autónomo de ineficiencia, que debe ser tenido en cuenta a la hora de decidir la introducción de nuevas regulaciones. Esta ineficiencia, denominada ineficiencia-x, pone de manifiesto que la regulación tiende a debilitar la intensidad de los derechos de propiedad en el seno de la empresa, que puede proceder de la existencia de múltiples relaciones de agencia con sus consecuencias relativas a la disparidad de objetivos entre agente-principal y asimetrías de información.

En la teoría de la agencia, los propietarios últimos del capital de una empresa pública son los ciudadanos (principal) que, a través de su voto, eligen unos políticos (agentes) encargados de gestionar las actividades públicas, pero que, a su vez, delegan parte de sus atribuciones a los funcionarios (agentes) convirtiéndose en principales de la relación. La separación referida puede provocar importantes pérdidas de eficiencia productiva, ya que el control directo de los votantes sobre la gestión de los políticos presenta graves dificultades tales como la gran dispersión de la propiedad, o las asimetrías de información entre las partes, que dificulta, a su vez, el establecimiento de un sistema de incentivos para los gerentes de la empresa. Además, la empresa pública no está ni sujeta al control interno ni al control externo que ejerce el mercado de capitales, dado que no existe ni la posibilidad de cambio de accionariado ni el riesgo de pérdida de control en el caso de una deficiente gestión de la empresa pública.

Además, en los últimos años asistimos a un avance en las teorías económicas que nos muestran las ventajas del fomento de la competencia, como por ejemplo la teoría del mercado accesible o "contestable markets". Esta teoría pone de relieve que el equilibrio de un mercado, siempre que se cumplan una serie de condiciones, no depende del número de empresas que actúan en él, sino de la ausencia de obstáculos a la entrada de nuevos competidores, de tal manera que la regulación será inapropiada incluso cuando en un mercado operen pocas empresas.

En definitiva, si atendemos, por un lado, a las críticas anteriormente señaladas y la pérdida de eficiencia económica que nos muestra la evidencia empírica, y por otro al proceso de globalización de los mercados y, lo que es más importante, a los avances tecnológicos, vemos cómo desde hace décadas las distintas economías buscan una mayor competitividad y eficiencia de sus mercados a través de la liberalización o desregulación de los mismos.

No obstante, aunque en muchas ocasiones y en muchos mercados es necesario que se lleve a cabo una liberalización, puesto que no hay argumentos sólidos que justifiquen la regulación, esto no quiere decir que la liberalización se deba llevar a cabo en todos los sectores sino oólo en aquellos en los que genere más ventajas que inconvenientes, y tampoco es necesario que siempre se proceda a desregular un sector, sino que a veces lo más conveniente es llevar a cabo una re-regulación del sector para hacerlo más eficiente.

Efectos económicos de la liberalización

La introducción de la competencia en un gran número de actividades económicas no se debe solo a la creencia de que incrementará la eficiencia en un sector determinado, sino que más bien se debe a los amplios efectos económicos que puede tener sobre el resto de la economía, y que se pueden concretar en términos de una mejora en la asignación de los recursos, en el incremento de la flexibilidad del sistema económico, en una reducción en los precios y en una mejora de la calidad, mayores tasas de innovación, o en un incremento de la capacidad de crecimiento económico y, por tanto, del empleo.

La cuantificación de estos efectos o la descripción de los canales a través de los cuales los efectos sectoriales se expanden al resto de la economía es un ejercicio que engloba una cierta complicación, pero ya hay algunos estudios que sí lo abordan.

Un primer estudio que trataba de evaluar los efectos estáticos de la desregulación fue el informe Cecchini (1988) que describía las ganancias económicas que se iban a registrar con la formación del Mercado Común Europeo y, por tanto, con la eliminación de las barreras y el fomento de la competencia. Estas ganancias se harían más evidentes para los consumidores y las empresas en forma de precios más bajos y costes menores, aunque se había estimado que el crecimiento adicional que seguiría al impacto progresivo de la integración del mercado de la CE, podría añadir, en un período de varios años, de cuatro a siete puntos porcentuales al producto interior bruto de la Comunidad.

Otros estudios muestran el efecto de la introducción de la competencia en sectores en los que antes operó un monopolio o un cártel. Los trabajos de Winston (1993), por un lado, y de Joskow y Rose (1989), por otro, muestran dos excelentes panorámicas de la evidencia disponible sobre los efectos de la liberalización de los distintos mercados en diversos aspectos económicos como el empleo, los precios, la producción, la productividad, el beneficio de las empresas o la calidad del servicio.

Posteriormente a estos primeros análisis sobre los efectos del cambio de regulación económica, desde mediados de los noventa se han realizado otros estudios, en su mayoría a cargo de la OCDE, que han estimado el impacto de la reforma de la regulación de sectores estratégicos como las telecomunicaciones, el transporte, los servicios financieros o la electricidad, sobre la eficiencia, productividad, precios, innovación y empleo en los distintos países que han incentivado la competencia eliminando las barreras reguladoras necesarias.

Uno de los primeros efectos observados tras el proceso de liberalización y el fomento de la competencia ha sido el incremento de la productividad y la reducción tarifaria. Este incremento de la productividad del trabajo, debido a la presión que ejerce la competencia sobre las distintas industrias, se ha manifestado ampliamente en aquellas actividades manufactureras de Europa que han sufrido una mayor reforma ante el Mercado Único, cuya productividad ha llegado a ser el doble que en el resto (14 % contra el 7,5 % en el período 1986-1991). Asimismo, la liberalización de las telecomunicaciones y los avances tecnológicos han permitido que, junto con la aparición de nuevos servicios, se haya mejorado la eficiencia y la productividad. La eliminación de los monopolios y las nuevas tecnologías revolucionaron el mercado de la telefonía móvil, donde el número de usuarios creció de 700.000 en 1985 a 71 millones en 1995 en los países de la OCDE.

Respecto a la reducción tarifaria, la evidencia contrastada apunta a que efectivamente se produjo un aumento del servicio o producción y una disminución en sus precios. En el transporte aéreo norteamericano, el efecto de la competencia sobre las tarifas fue inmediato, produciéndose una reducción súbita de las mismas —las tarifas reales cayeron más de un tercio entre 1976 y 1993— de forma paralela al aumento producido en la frecuencia de las rutas. Estos hechos también se pudieron constatar en Europa, donde tras la liberalización del transporte aéreo en 1993, se otorgó un gran número de nuevas licencias y un mayor número de viajeros utilizaron este tipo de transporte a un menor coste.

El mercado de las telecomunicaciones también experimentó un mayor uso de sus servicios y una caída en sus tarifas tras su liberalización. De hecho, las tarifas medias de los servicios telefónicos cayeron un 63 % en Gran Bretaña, que fue junto con Estados Unidos fue un país pionero es esta liberalización, y un 41 % en Japón, mientras que las tarifas de las llamadas de larga distancia cayeron más súbitamente debido a la eliminación de los subsidios cruzados y a la necesidad de orientar los precios de los servicios a los costes.

En la tabla 1 se muestra la reducción tarifaria que se produjo en distintos países de la OCDE en determinados sectores tras el cambio de regulación. En esta tabla, se observa que la reducción tarifaria no coincide en todos los países ni en todos los sectores, puesto que en algunos, como el de la electricidad, en donde la entrada de nuevas empresas es más lenta, quizás debido a las características del sector, la reducción de precios y el aumento del servicio también se producen, aunque más lentamente.

A veces se argumenta que la reducción en las tarifas viene acompañada de una disminución de la calidad, ya que las empresas al poder competir en precios no se preocupan tanto por la calidad del servicio. Pero hay que tener en cuenta que no es fácil definir la calidad del servicio y, aunque haya variables que intenten medir esta calidad, lo cierto es que es difícil de cuantificar. Sin embargo, a pesar de esta dificultad, en la actualidad hay una cierta evidencia de que en aquellos mercados que operaban tradicionalmente en monopolio (transporte aéreo, telecomunicaciones o transporte ferroviario) el efecto del proceso liberalizador ha hecho que se incrementase la calidad del servicio que ofrecían. La razón principal es que un monopolista no tiene incentivos para ofertar una buena calidad, y por tanto, la introducción de la competencia presiona a las distintas empresas del sector a competir tanto en precio como en calidad del servicio, de manera que no solo ofrecerá el mismo servicio a un precio inferior sino que tendrá que ofrecer igualmente la mayor calidad posible.

En los mercados competitivos de telecomunicaciones la calidad del servicio es mayor que en los mercados monopolísticos. Además, en mercados con competencia la densidad de usuarios es mayor, el tiempo de espera para la conexión es menor y el número de fallos o incidencias es también inferior.

Sin embargo, la experiencia con la desregulación del transporte aéreo en Estados Unidos es mixta: el número de vuelos y las tarifas se ha reducido, pero el tiempo de vuelo se ha incrementado, hay congestión en el aeropuerto y pérdidas frecuentes de equipaje.

Si bien las fuerzas de la competencia pueden mejorar la calidad por sí mismas, las regulaciones que deban instrumentar en este nuevo marco económico las autoridades o los grupos de consumidores puede también presionar sobre los mercados para que mejoren su servicio. Por ejemplo, en Gran Bretaña y Australia, el órgano que regula las telecomunicaciones publica periódicamente ratios sobre la calidad del servicio ofrecido por los operadores dominantes.

Asimismo, las autoridades deben preocuparse por mantener el acceso universal a servicios esenciales en este nuevo marco, puesto que tradicionalmente determinados servicios como telecomunicaciones, electricidad o transporte público utilizaban subsidios cruzados entre los precios de los productos o servicios que ofrecía para facilitar el servicio universal. Si se orienta los precios de los servicios a los costes, para que la política tarifaria sea más transparente en un nuevo marco de competencia, las autoridades deben seguir garantizando que la empresa dominante, con mayor cuota de mercado, u otras deban seguir ofreciendo este servicio universal, y los costes se repartan entre el resto de empresas del sector. La Unión Europea y sus Estados miembros como Alemania, Francia o España ya han tomado las medidas necesarias en este sentido.

Un argumento que a menudo ha presionado en contra del proceso liberalizador es la acusación de que con el fomento de la competencia se genera desempleo. Pero si bien es cierto que cuando la liberalización se acomete en un sector caracterizado por el monopolio y si la plantilla del mismo estaba sobredimensionada se producirá un reajuste de plantilla, también es verdad que la competencia aumenta la actividad sectorial y, en ciertas ocasiones, el número de empresas que operan en el mercado y, por consiguiente, el número de empleos aumenta. Además, el efecto de la liberalización sobre el empleo no es general a todos los sectores sino que dependerá de las características de cada sector y, lo que es más importante, dependerá del clima económico y de la regulación laboral de que disponga cada país. Pero si la competencia convierte a las economías en más dinámicas, más eficientes e innovadoras habrá más oportunidades de crear empleos más seguros y mejor remunerados. Por ejemplo, el transporte aéreo americano, que tuvo pérdidas de empleo en una fase inicial, logró en 1996 que creciera más de un 80 % sobre los niveles iniciales. En Reino Unido, que el empleo cayó en más de un tercio, ha vuelto a alcanzar los niveles iniciales.

En definitiva, hay que señalar que los efectos económicos producidos por la aplicación de un proceso de liberalización en un determinado sector, y principalmente en el sector servicios, contribuye a mejorar el bienestar general, a incrementar la productividad y la competitividad de las empresas, a potenciar la innovación, a reducir los precios y mejorar la calidad y, por consiguiente, a impulsar en crecimiento a nivel nacional.