Consumo público

Concepto

Las Administraciones Públicas (en adelante, AAPP) producen servicios públicos que se destinan a toda la sociedad para incrementar su bienestar social y que constituyen la producción pública. Como cualquier otra unidad productiva de la economía, las AAPP emplean unos recursos (fundamentalmente trabajo y capital) para obtener dicha producción. Sin embargo, y a diferencia de la producción del sector privado, la producción pública no se vende en el mercado, por lo que se carece de un precio que permita su valoración. A esta dificultad para valorar la producción pública hay que añadir, además, la ausencia de una definición de unidad de producto público.

En efecto, una de las carencias fundamentales en el ámbito de la producción pública es el no disponer de una definición del concepto de unidad física del producto público, aunque es comprensible, en parte, si se tienen en cuenta las características de intangibilidad, indivisibilidad y multiplicidad que suelen concurrir en los servicios públicos producidos. En este sentido, y en primer lugar, generalmente el producto público no consiste en un producto tangible, sino en el cumplimiento de unos objetivos a través de la prestación de unos servicios a la sociedad (por ejemplo, mejora de la justicia, ampliación de la cobertura social de los servicios sanitarios, mayor grado de seguridad ciudadana y extender las infraestructuras al mayor número posible de núcleos de población, entre otros). En segundo lugar, la no divisibilidad entre usuarios que presenta normalmente el producto público impide individualizar y delimitar el uso del mismo en múltiples ocasiones, de modo que en estos casos es consumido simultáneamente por una colectividad de sujetos (por ejemplo, servicios generales de la administración, defensa nacional, justicia y servicios de seguridad ciudadana, entre otros). Por último, la multiplicidad de servicios suministrados por las entidades públicas exige el examen previo de cada producto público con sus peculiaridades específicas, en orden a elaborar una unidad estandarizada de la producción pública, lo cual dificulta notablemente cualquier iniciativa en este sentido. A las características anteriores se añade un obstáculo adicional en la definición de una unidad física de producto público, ya que la provisión de muchos servicios públicos no genera una actividad determinada (servicios creativos), sino que evitan determinadas actuaciones o acontecimientos en la sociedad (por ejemplo, epidemias y delitos); es decir, muchos de los servicios públicos no son creativos sino preventivos.

Sin embargo, a pesar de las dificultades anteriores, resulta imprescindible disponer de un valor del producto final obtenido por las AAPP que permita su inclusión en el Producto Interior Bruto (en adelante PIB). En caso contrario, se estaría infravalorando la producción agregada de un país.

Para resolver esta limitación la mayoría de los sistemas de contabilidad nacional, entre ellos el Sistema Europeo de Cuentas (en adelante, SEC), han tratado de superar este problema adoptando una convención. Así, según la metodología del SEC, el valor de la producción de no mercado elaborada por las AAPP se mide convencionalmente por los costes de producción; es decir, por la suma del consumo intermedio, remuneración de asalariados y consumo de capital fijo; o lo que es lo mismo, el consumo público. Por tanto, el consumo público constituye la partida del gasto público que representa el coste de la producción pública.

Desde el punto de vista de la naturaleza del gasto, el consumo público es un gasto corriente con una importante participación en el gasto público total.

Ocasionalmente, las AAPP producen de forma accesoria bienes y servicios destinados a la venta en una proporción muy reducida (por ejemplo, las ventas de publicaciones efectuadas por diversos Ministerios). Este tipo de producción recibe el nombre de ventas residuales y no se incluyen en la valoración de la producción pública.

Componentes del consumo público

El consumo público, o coste de la producción pública, está compuesto por la suma del consumo intermedio, remuneración de asalariados y el consumo de capital fijo.

Consumo intermedio

El consumo intermedio de las AAPP está constituido por todos aquellos bienes y servicios que han sido transformados en el proceso productivo a lo largo del período para la obtención de otros bienes y servicios. Por convención, el consumo intermedio se mide por el valor de los bienes y servicios consumidos realmente en el período considerado.

Remuneración de asalariados

Es la partida de gasto público que comprende todos los pagos monetarios y en especie realizados por las AAPP, como agente empleador, a favor de los funcionarios y asalariados públicos en concepto de remuneración del trabajo realizado por éstos y durante un período determinado. Esta partida está compuesta por los siguientes conceptos:

• a) Sueldos y salarios brutos

  En este apartado se incluyen, entre otros, el sueldo y salario bruto, las cotizaciones del funcionario o trabajador, horas extraordinarias, remuneración en especie y los complementos de productividad o antigüedad.

• b) Cotizaciones sociales reales a cargo de las AAPP

  Incluye los pagos que realizan las AAPP a las entidades aseguradoras (como la Seguridad Social y Mutualidades de funcionarios) en beneficio de sus funcionarios y asalariados. Estas suelen cubrir las contribuciones en concepto de seguro contra la vejez, desempleo, accidentes de trabajo y enfermedades profesionales y los subsidios familiares, entre otros elementos.

• c) Cotizaciones sociales ficticias

  Son la contrapartida de las prestaciones sociales concedidas por determinadas AAPP, por ejemplo el Estado, a sus funcionarios y antiguos funcionarios, sin que se hubiese efectuado la correspondiente cotización, al coincidir la figura del empleador y asegurador en el mismo agente.

Consumo de capital fijo

Equivale a la depreciación experimentada por el capital fijo como resultado del desgaste y obsolescencia normal que se produce con el paso del tiempo. Incluye una provisión para pérdidas de bienes de capital fijo como consecuencia de daños por accidentes susceptibles de ser asegurados.

Este consumo de capital fijo se calcula para todos los bienes que son objeto de la formación bruta de capital fijo, excluyendo los bienes de capital de uso colectivo y de vida útil indeterminada (por ejemplo, el caso de los puentes).

Debido a la convención antes comentada de medir la producción pública mediante sus costes de producción, el consumo de capital fijo coincide con el excedente bruto de explotación, siendo, por tanto, el excedente neto de explotación nulo.