Cesión de tributos

Introducción

El artículo 137 de la Constitución Española establece que “El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las comunidades autónomas que se constituyan”. A partir de este momento se inicia el proceso de creación de Autonomías en España. Por su parte, los artículos 148 y 149 regulan, respectivamente, las materias en las que las Comunidades pueden asumir competencias y las que se reservan en exclusiva para el Estado. A medida que las Comunidades Autónomas han ido asumiendo la responsabilidad de prestar determinados servicios públicos a los ciudadanos, se ha hecho necesario también cederles, por parte del Estado, los recursos necesarios, hasta entonces centralizados, para poder financiar dichas prestaciones. En este sentido, la Constitución ya contempla, en su artículo 157, que los recursos de las Comunidades Autónomas están constituidos, entre otros, por:

• a) Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado.
• b) Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.

Igualmente, en lo que a las Entidades Locales se refiere, el artículo 142 de la Constitución establece que “Las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la Ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas”.

La Constitución, por lo tanto, es la base sobre la que se asienta la cesión de tributos del Estado (tasas, contribuciones especiales e impuestos) a los niveles subcentrales de Gobierno en España.

Desde la perspectiva de las Comunidades Autónomas, el proceso de descentralización ha avanzado muy rápidamente por el lado del gasto (cesión de competencias) y algo más despacio por el lado de los ingresos. Si bien, desde hace ya muchos años, las Comunidades de régimen común disponen de un sistema de financiación autonómico específico, no ocurre lo mismo, sin embargo, desde la perspectiva de las Corporaciones Locales. En relación con ellas el proceso descentralizador ha avanzado muy poco y aunque ya se empieza a hablar de la necesidad de disponer de un sistema de financiación local propio, este todavía no es una realidad.

La gestión de los tributos cedidos

El contenido concreto de la cesión de tributos para cada Comunidad parte de la LOFCA, donde se regulan los aspectos generales de la cesión, delimitando el campo de los impuestos susceptibles de cesión del resto de los denominados “impuestos estatales” que deben considerarse no cedibles. No obstante, posteriormente el planteamiento se ha relajado y se ha procedido a ceder parte de sus rendimientos y se han otorgado competencias en la determinación de algunos elementos del tributo aplicables a sus porcentajes de cesión.

En el ámbito de la gestión tributaria se atribuye al ente beneficiario de la cesión el poder tributario necesario para la gestión, inspección y recaudación del impuesto. Se trata de una atribución de poder lógica que distingue la cesión de tributos de la participación en los ingresos impositivos del ente cedente. En definitiva, la cesión de los créditos tributarios va acompañada de los poderes lógicos y necesarios para la verificación, gestión y recaudación de éstos y para la sanción de las infracciones que se cometan por los deudores tributarios y, en general, los sujetos pasivos.

Cesión de tributos a las Comunidades Autónomas

El artículo 4 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), modificada por la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre, norma que regula de forma detallada todo lo relativo a los recursos financieros de los que disponen las Comunidades Autónomas en España, establece que las Comunidades Autónomas podrán disponer de sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.

Las tasas constituyen un recurso de las Autonomías españolas prácticamente desde su constitución, pues, como establece el artículo 7.Dos de la LOFCA, “Cuando el Estado o las Corporaciones Locales transfieran a las Comunidades Autónomas bienes de dominio público, para cuya utilización estuvieran establecidas tasas o competencias, en cuya ejecución o desarrollo presten servicio o realicen actividades igualmente gravadas con tasas, aquellas y estas se considerarán como tributos propios de las respectivas Comunidades”. En todo lo demás, las tasas autonómicas no difieren de las estatales y por ello, para su análisis más detallado del hecho imponible y de la cuantía de las mismas véase “Tasas y precios públicos".

En lo que a las contribuciones especiales se refiere, el artículo 8.Dos de la LOFCA permite que las Comunidades dispongan de este recurso con la salvedad, respecto a la normativa estatal, de que “La recaudación por la contribución especial no podrá superar el coste de las obras o del establecimiento o ampliación del servicio soportado por la Comunidad Autónoma”.

Las Comunidades Autónomas también pueden exigir sus impuestos propios, eso sí, siempre que no recaigan sobre un hecho imponible que ya esté gravado por un impuesto estatal, lo que, en la práctica, limita considerablemente la posibilidad de utilización de este recurso por parte de las Comunidades Autónomas españolas. Para una visión más detallada de los impuestos autonómicos véase “Comunidades Autónomas: capacidad tributaria”.

Pero, además de los tributos propios, el Estado puede ceder a las Comunidades Autónomas, total o parcialmente, los impuestos estatales. En algunos casos esta cesión se limita a una parte de la recaudación obtenida en ese territorio por un impuesto concreto (fundamentalmente en los impuestos indirectos armonizados a nivel europeo), mientras que en otras va más allá y les cede, además, cierta capacidad normativa, para que las Comunidades Autónomas que lo deseen puedan, si así lo requieren, ajustar la recaudación a sus necesidades de gasto específicas. El Estado ha cedido, además, la capacidad de recaudación y gestión de algunos impuestos. Para una visión más completa de la capacidad normativa que las Comunidades Autónomas disponen en relación con estos impuestos cedidos y de la utilización que de la misma han hecho, el Cuadro 1 recoge el alcance de las cesiones realizadas por el Estado a favor de las Comunidades Autónomas en lo que a los impuestos estatales se refiere.

Para la distribución del rendimiento de los diferentes tributos cedidos entre las Comunidades Autónomas, así como para determinar la Comunidad Autónoma competente para su gestión (en aquellos casos en los que se haya cedido también esta) se hace necesario establecer unos puntos de conexión. Dichos puntos se recogen en el Cuadro 2.

Cesión de tributos a las Entidades Locales

De forma similar a las Comunidades Autónomas, las Corporaciones Locales disponen para su financiación de los tributos propios y de la parte correspondiente por la cesión de los impuestos estatales.

En relación con los tributos propios debe destacarse que, a diferencia de lo que ocurre con el otro nivel subcentral de Gobierno en España, estos recursos sí constituyen una fuente importante de recursos para las Entidades Locales. La recaudación procedente de las tasas, contribuciones especiales y de los impuestos locales aporta la mayor parte de recursos de los que disponen estas entidades.

Los artículos 20 a 27 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (LRHL), contemplan todo lo relativo a las tasas locales, y en sus artículos 28 a 37 lo que corresponde a las contribuciones especiales (véase “Contribuciones especiales”).

El Estado autoriza también a las Entidades Locales a que dispongan de sus impuestos propios. En este caso es el Estado el que, a través de la LRHL, concreta los impuestos que se pueden exigir a nivel local y define los elementos esenciales de cada uno de ellos (hecho imponible, exenciones, sujetos pasivos, devengo, determinación de la base imponible, etc.). No obstante, deja cierta libertad a los Ayuntamientos (a través de sus Ordenanzas Fiscales) en lo relativo a los impuestos a exigir (así, el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana; el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras y el Impuesto sobre Gastos Suntuarios son de exacción voluntaria), los tipos impositivos aplicables, los coeficientes de incremento y las bonificaciones. Así, en relación con los tipos de gravamen, el Estado establece unas horquillas de fluctuación, dentro de las cuales cada Ayuntamiento puede concretar el tipo aplicable en su municipio. La LRHL establece, también en los diferentes impuestos, coeficientes que los Ayuntamientos pueden introducir, si así lo desean, para incrementar su recaudación. En el ámbito de las bonificaciones, la normativa del Estado establece cuáles pueden aplicarse (son potestativas) y el porcentaje máximo que puede fijar cada Ayuntamiento, dejándoles libertad tanto en su aplicación o no, como en su cuantía (véase “Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE)”, “Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI)”, “Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM)”, “Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU)”, “Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO)” e “Impuesto sobre Gastos Suntuarios”).

Con el fin de garantizar la suficiencia financiera de las Corporaciones Locales, el Estado ha cedido también a estas una parte de la recaudación obtenida de los principales impuestos estatales. Así (art. 112 de la LRHL), los Ayuntamientos de más de 75.000 habitantes, capitales de provincia o de Comunidad Autónoma disponen:

• a) Del 2,1336% de la cuota líquida del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.
• b) Del 2,3266% de la recaudación líquida por el Impuesto sobre el Valor Añadido imputable a cada municipio.
• c) Del 2,9220% de la recaudación líquida imputable a cada municipio por los Impuestos Especiales sobre la Cerveza, sobre el Vino y Bebidas Fermentadas, sobre Productos Intermedios, sobre Alcohol y Bebidas Derivadas, sobre Hidrocarburos y sobre Labores de Tabaco.

Los criterios concretos que deben tener en cuenta para la distribución de estos porcentajes entre los municipios afectados se recogen en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para cada año.