Coordinación internacional

Concepto

El término coordinación internacional de las políticas económicas puede ser utilizado en dos sentidos:

Coordinación en sentido estricto

Se refiere a la adopción de decisiones de política económica por parte de un grupo de países, con el fin de maximizar el bienestar económico conjunto, permitiendo que las interdependencias internacionales sean explotadas positivamente. Por el contrario, cuando no existe coordinación internacional, cada país trata de maximizar su bienestar independientemente.

Coordinación en sentido amplio

Se refiere a acuerdos entre países, para ajustar sus políticas económicas a la luz de los objetivos compartidos o para aplicar de forma conjunta sus políticas.

El concepto de coordinación internacional de las políticas económicas en sentido estricto es utilizado en las discusiones mantenidas en la literatura académica, mientras que el concepto en sentido amplio es empleado normalmente por las autoridades académicas.

La coordinación internacional y otras formas de cooperación

En el contexto de la política económica internacional se suelen intercambiar varios conceptos estrechamente relacionados entre sí —armonización, convergencia, cooperación y coordinación—, pero que tienen significados diferentes.

Armonización

Se refiere al establecimiento de regulaciones nacionales comunes con la finalidad de reducir el alcance de las decisiones discrecionales nacionales y de obtener una mayor uniformidad en la estructura económica de los diferentes países.

Convergencia

Se refiere al proceso mediante el cual los niveles o tasas de crecimiento de las variables económicas de los diferentes países se aproximan a lo largo del tiempo. El término convergencia puede aplicarse tanto a políticas —por ejemplo, una situación en la que un grupo de países acuerdan un similar crecimiento de la cantidad de dinero—, como a resultados económicos —por ejemplo, un grupo de países que establecen un idéntico o similar objetivo de inflación—.

El concepto de convergencia debe ser diferenciado del concepto de coordinación. La convergencia, ya sea de políticas económicas o de resultados, no requiere necesariamente de la adopción de políticas económicas coordinadas, ni la coordinación internacional de políticas económicas supone necesariamente la convergencia de éstas.

Cooperación

El término cooperación económica internacional es utilizado en sentido genérico, incluyendo desde las formas más simples de cooperación —consulta e intercambio de información económica entre países—, hasta la propia coordinación internacional de las políticas económicas.

Justificación de la coordinación internacional de las políticas económicas

Si es comúnmente aceptado que en un mercado, bajo ciertas condiciones generales, la toma de decisiones individuales y descentralizada conduce a resultados eficientes, ¿por qué no debería aplicarse el mismo principio a las decisiones de política económica adoptadas por los distintos países?

La justificación de la coordinación internacional de las políticas económicas reside fundamentalmente en la creciente interdependencia económica que existe a escala mundial. En efecto, los distintos bienes y servicios, el capital e incluso el trabajo, disponen en las últimas décadas de una creciente movilidad internacional, que origina una cada vez mayor interdependencia mutua entre las principales economías mundiales.

La interdependencia económica internacional hace que las políticas económicas instrumentadas en un país tengan efectos —positivos o negativos— en el exterior, de tal forma que un país no puede lograr sus objetivos si estos no son mutuamente consistentes con los perseguidos por otros países. De ahí que, normalmente, cuando los países actúan de forma individual, al no considerar las implicaciones de su política económica sobre el resto de países, puede que la política diseñada sea subóptima, en el sentido de que es posible diseñar otra política que, teniendo en cuenta los efectos que esa política tiene sobre el resto de países, pueda hacer a algún país mejorar sin que otro empeore.

La potencial deseabilidad de la coordinación internacional de las políticas económicas surge pues del hecho de que las economías nacionales son interdependientes. Si un país fuera completamente independiente del resto, sus políticas obviamente no se verían afectadas por las perturbaciones procedentes del exterior o por los efectos desbordamiento de las políticas instrumentadas por los otros países, no siendo preciso ningún tipo de coordinación internacional de las políticas económicas. Por tanto, interdependencia económica y coordinación internacional están estrechamente relacionadas.

La cooperación y coordinación internacional de las políticas económicas a lo largo de la historia

Aunque desde el punto de vista de la investigación académica la coordinación internacional de las políticas económicas cobró un especial auge en los años ochenta, ha sido un tema recurrente tras Bretton Woods, e incluso con anterioridad a 1945.

Es en el período de entreguerras cuando se produjeron los primeros intentos —Conferencia de Génova de 1922 y Acuerdo Tripartito de 1936— para lograr una mayor cooperación entre bancos centrales y una coordinación internacional de las políticas económicas. Los resultados obtenidos no fueron los deseados, ya que no se establecieron los mecanismos formales que aseguraran una acción coordinada de las políticas económicas, sin embargo, tienen una gran importancia ya que suponen el reconocimiento de las ventajas que se pueden obtener mediante la coordinación internacional de las políticas económicas.

Durante el período de vigencia de Bretton Woods existió un cierto grado de cooperación económica internacional, resultado de la disciplina automática que imponían las reglas del sistema. Asimismo, se crearon una serie de organizaciones y foros internacionales (FMI, GATT, OCDE, G5, G-10, etc.), que facilitaban la coordinación internacional. No obstante, tampoco conviene sobreestimar el grado de coordinación económica alcanzado durante este período, ya que, no existió una coordinación explícita de políticas macroeconómicas en el sentido de establecimiento de acuerdos globales.

En 1971, tras la ruptura de las reglas de coordinación de las políticas en que se basaba Bretton Woods, se inició un período de debilitamiento de la cooperación económica internacional. Sin embargo, en el período 1975-78 se reavivó el deseo de coordinación internacional, que se plasmó en la creación de las cumbres económicas del Grupo de los Siete (G-7) en 1975. Entre estas destaca, como ejemplo de coordinación internacional de las políticas económicas, la Cumbre de Bonn de 1978 en la que se adoptaron medidas de forma coordinada de carácter fiscal, monetario, comercial y energético.

La segunda crisis del petróleo de 1979, el temor generalizado a la inflación y el hecho de que el monetarismo se convirtiera en la ideología económica dominante, hizo que durante la primera mitad de la década de los ochenta surgiera una nueva estrategia de política económica. Esta tenía como objetivo central y prioritario el control y reducción de la inflación y en ella no tenía cabida la coordinación internacional de las políticas económicas. La mejor contribución que un país podía hacer a su propia economía y a la mundial era “tener su casa en orden”, es decir, eliminar la inflación a través de un estricto control monetario.

En la segunda mitad de los ochenta se produjo un renovado interés por la coordinación internacional de las políticas económicas, que se plasmó en el logro de acuerdos para actuar sobre los tipos de cambio, —Acuerdo del Hotel Plaza de Nueva York en septiembre de 1985 y Acuerdo del Louvre en Febrero de 1987—.

En el ámbito de la Unión Europea desde la entrada en vigor del Sistema Monetario Europeo, en marzo de 1979, se dieron distintos pasos de reforzamiento de la cooperación y coordinación internacional de las políticas económicas, hasta concluir con el inicio en 1999 de la Unión Económica y Monetaria, en la que se estableció una moneda única, y, por tanto, un sistema de tipos de cambio irrevocablemente fijos, una política monetaria única y una estrecha convergencia en materia de políticas presupuestarias.

Estos avances alcanzados entre los países europeos en las últimas décadas en la coordinación de sus políticas económicas, contrastan con los escasos avances registrados a nivel mundial. Así, por ejemplo, no fue posible alcanzar acuerdos para la corrección de los desequilibrios globales en cuenta corriente, que se iniciaron en la década de los noventa y que se acrecentaron en el nuevo milenio.

La crisis financiera internacional, que se inició en agosto de 2007, y que se agudizó tras la quiebra de Lehman-Brothers en septiembre de 2008, parece haber concienciado a los gobiernos de las principales economías mundiales de la necesidad de adoptar medidas coordinadas de política económica, como la única forma de conseguir superar la crisis.

Obstáculos a la coordinación internacional de las políticas económicas

Aunque, desde un punto de vista teórico, puede demostrarse que el diseño coordinado a escala internacional de las políticas económicas es superior a su instrumentación no coordinada, en la práctica se ha avanzado relativamente poco en la coordinación internacional de las políticas económicas. Y la explicación para ello se encuentra en la existencia de múltiples obstáculos, tanto políticos como económicos.

La coordinación internacional de las políticas económicas no es meramente un tema económico, sino que es también un problema político, existiendo una estrecha interacción entre sus aspectos económicos y políticos. A pesar de la importancia de estos últimos, señalaremos a continuación aquellos obstáculos de naturaleza económica a los que se enfrenta todo proceso de coordinación internacional de las políticas económicas y, para ello, veremos en primer lugar las fases de todo proceso de coordinación internacional, para posteriormente señalar los problemas que surgen en cada una de ellas.

Fases de un proceso de coordinación internacional

En todo proceso de coordinación internacional de las políticas económicas es posible diferenciar tres fases:

• a) Definición de los objetivos que se desean conseguir y decisión de los cambios que se desea que el otro —u otros— países establezcan en sus políticas económicas y de lo que se está dispuesto a dar a cambio.
• b) Negociación de cómo deben ser distribuidas las ganancias que se obtienen mediante la coordinación internacional.
• c) Cumplimiento del acuerdo y establecimiento de unas normas que hagan respetar el mismo. Así, deberá establecerse una forma clara de verificación de que países cumplen lo acordado y especificarse que se hará en caso de que el acuerdo sea incumplido.

Incertidumbres sobre la política económica a adoptar

Existen dificultades a la hora de delimitar qué cambios en la política del resto de los países son de interés para el nuestro. Estas dudas surgen debido a que existe:

• a) Existe incertidumbre sobre la situación inicial en que se encuentran las economías y, en especial, sobre cuál será su evolución futura en ausencia de cambios en la política económica y sobre la situación inicial de las economías respecto a la posición que podríamos calificar como óptima.
• b) Existe incertidumbre sobre la ponderación a asignar a los objetivos de política económica, lo cual puede llevar a frustrar el proceso de coordinación internacional de las políticas económicas.
• c) Existe incertidumbre sobre los valores, e incluso el signo, de los multiplicadores de la política económica. Para lograr que los países coordinen sus políticas económicas resulta imprescindible que exista acuerdo acerca en la forma en que funciona el sistema económico, particularmente en lo que se refiere a los mecanismos de transmisión internacional de los efectos de dichas políticas. Sin embargo, existen diferencias importantes entre los distintos modelos existentes sobre los efectos internacionales que tienen las políticas económicas. Por ejemplo, mientras que en algunos modelos, una expansión monetaria es transmitida negativamente al exterior, en otros se produce una transmisión positiva.

Resulta muy improbable que pueda llevarse a cabo un proceso de coordinación internacional, si existen desacuerdos importantes sobre los efectos que los cambios en las políticas económicas tienen sobre sus objetivos. Aunque los gobiernos pudieran ponerse de acuerdo en los objetivos a lograr, si no existe un marco analítico comúnmente aceptado que permita evaluar los efectos de las políticas del resto de los países sobre la economía nacional, difícilmente se podrá alcanzar un acuerdo en las medidas a adoptar.

Los conflictos en la distribución de las ganancias

Si, a pesar de las dificultades anteriormente señaladas, las autoridades económicas estuvieran convencidas de que la coordinación internacional de sus políticas económicas podría reportarles beneficios, esta coordinación podría encontrarse con un obstáculo adicional muy importante para su puesta en práctica: la existencia de conflictos en la distribución de las ganancias obtenidas.

En todo proceso de cooperación pueden surgir conflictos sobre la distribución de los beneficios y los costes asociados a aquella, ya que las ganancias netas de la coordinación internacional muy probablemente se van a distribuir de forma asimétrica entre los distintos países.

La existencia de una distribución asimétrica de los beneficios derivados de la coordinación internacional supone un problema importante, ya que si los países que obtienen la parte más importante de ellos y los que cargan con la parte más importante de los costes son países diferentes, cualquier acuerdo puede resultar extremadamente difícil de alcanzar. Sin embargo, podrían resolverse estos problemas de distribución de los beneficios y costes de la coordinación mediante algún mecanismo de compensación, aunque complicaría mucho el proceso de negociación.

Incentivos para incumplir el acuerdo

Existe un obstáculo adicional para la coordinación internacional de las políticas económicas y es el incentivo que los países pueden tener para incumplir el acuerdo establecido, apropiándose de los beneficios que pueden obtener por la puesta en marcha de las políticas económicas a las que se han comprometido otros países y sin incurrir en los costes asociados a la política económica que ellos deben instrumentar. Es decir, existe el riesgo de que los países adopten una política de “free-rider”.