Gestión presupuestaria de entes públicos

Concepto y normativa aplicable

Se dice gestión presupuestaria para referirse a la fase de ejecución del presupuesto de los entes públicos en los términos previstos en el artículo 134 de la Constitución. Este es el término utilizado en el Capítulo VI, artículos 69 a81 de la Ley 47/2003, General Presupuestaria, donde se regula los principios y procedimientos administrativos para realizar los gastos derivados del Presupuesto del Estado y de la Seguridad Social.

Debe tenerse en cuenta que, en virtud del principio de legalidad presupuestaria (artículo 134 Constitución Española, STC 3/2003, de 16 de enero), la Ley de Presupuestos es el vehículo de la imprescindible autorización para realizar un gasto por un ente del sector público. Esta autorización se concreta en el llamado crédito presupuestario, que autoriza el gasto y establece sus límites cuantitativos y cualitativos.

Por lo tanto, la gestión presupuestaria es principalmente la gestión del presupuesto de gastos; sin embargo, también puede hablarse en menor medida y sin dicho carácter de autorización necesaria, de una gestión del presupuesto de ingresos.

En relación con el presupuesto de gastos, la gestión es el procedimiento de gestión de los créditos presupuestarios (que autorizan la realización de gastos) en orden a extinguir las obligaciones contraídas por la Hacienda Pública (artículo 22.2 Ley 47/2003, General Presupuestaria) en la medida en que resulten exigibles (artículo 21 Ley 47/2003, General Presupuestaria).

Se trata, por tanto, de un auténtico procedimiento administrativo que no atiende ni a la fuente de la obligación, ni al momento de su nacimiento, sino a su exigibilidad.

Principios generales

Ya hemos señalado el principio de legalidad presupuestaria y su concreción en el crédito presupuestario. Además, el artículo 69 de la Ley General Presupuestaria establece otros principios que deben regir el funcionamiento de la gestión económico-financiera:

• 1. Eficacia en la consecución de los objetivos fijados.
• 2. Eficiencia en la asignación y utilización de recursos públicos.
• 3. Objetividad y transparencia en la actividad administrativa.

Asimismo, dicho precepto ordena que la programación y ejecución de dicha actividad tenga como finalidad:

• 1. El desarrollo de objetivos. En ese sentido, los titulares de los entes y órganos administrativos que componen el sector público estatal serán responsables de la consecución de los objetivos fijados.
• 2. El control de la gestión de los resultados.

Con la articulación de estos principios, la LGP reconoce la proyección, en el marco del procedimiento de gestión del gasto público, de la adopción de un modelo de presupuesto por objetivos; modelo que se refleja en la propia estructuración del presupuesto (por programas), en su gestión y en la fase de control. En ese sentido, la estructuración finalista del presupuesto por programas permite la gestión por objetivos y el establecimiento de mecanismos de control de la eficacia y eficiencia, más allá del mero control de legalidad.

Gestión por objetivos

La estructuración del presupuesto por programas implica, asimismo, una cierta plurianualidad (a pesar del principio de anualidad presupuestaria), en la medida en que los programas deben someterse a los escenarios plurianuales elaborados por el Ministerio de Hacienda (artículo 29 Ley 47/2003, General Presupuestaria).

Pues bien, los centros gestores del gasto responsables de los distintos programas presupuestarios establecerán, a través de la elaboración de los programas plurianuales (adecuados al escenario plurianual), un sistema de objetivos a cumplir en su respectiva área de actuación, adecuado a la naturaleza y características de esta. Dentro de este marco se inscriben los programas. Estos (artículo 35 Ley 47/2003, General Presupuestaria) pueden definirse como:

• a) Conjunto de créditos.
• b) Para el logro de objetivos anuales.
• c) Que se ponen a disposición de un centro gestor.

En ese sentido, la LGP establece que los sistemas de gestión y control de los gastos públicos deberán orientarse a asegurar la realización de los objetivos finales de los programas presupuestarios y a proporcionar información sobre su cumplimiento, las desviaciones que pudieran haberse producido y sus causas.

Para permitir esta gestión y seguimiento, los programas deben contener los siguientes elementos:

• 1. Objetivos: expresados de forma clara y estructurados en programas.
• 2. Actividad: la necesaria para alcanzar los objetivos.
• 3. Medios: Económicos, personales, materiales.
• 4. Indicadores: que permitan el seguimiento del cumplimiento de objetivos.

En orden a facilitar el control sobre el cumplimiento de los objetivos presupuestarios, los titulares de los centros gestores del gasto responsables de los distintos programas presupuestarios formularán un balance de resultados y un informe de gestión relativos al cumplimiento de los objetivos fijados para ese ejercicio en el programa plurianual correspondiente a dicho centro gestor del gasto, que se incorporarán a la memoria de las correspondientes cuentas anuales (artículo 71 Ley 47/2003, General Presupuestaria).

Fases de la gestión del presupuesto de gastos

El procedimiento administrativo para la gestión del presupuesto de gastos constituye una de las garantías más importantes de la legalidad de la actuación de gasto y se desarrolla en las dos fases siguientes (artículo 73 Ley 47/2003, General Presupuestaria):

Ordenación del gasto

Es la fase del procedimiento donde se produce el nacimiento de la obligación de pago y en la que se compromete la totalidad o parte de un crédito presupuestario para satisfacerla. Acaba con la liquidación de la obligación -se determina su importe exacto- y con su exigibilidad. Es, por tanto, una fase que podríamos calificar de “declarativa” del gasto. Las actuaciones realizadas en esta fase son:

• - Aprobación del gasto: es el acto mediante el cual se autoriza la realización de un gasto determinado por una cuantía cierta o aproximada reservando a tal fin la totalidad o parte de un crédito presupuestario. Inicia el procedimiento de ejecución del gasto pero no implica relaciones con terceros.
• - Compromiso de gasto: es el acto mediante el cual se acuerda, tras el cumplimiento de los trámites legalmente establecidos, la realización de gastos previamente aprobados, por un importe determinado o determinable. Es un acto con relevancia jurídica para con terceros, vinculando a la Hacienda Pública a la realización del gasto a que se refiera en la cuantía y condiciones establecidas.
• - Reconocimiento de la obligación: es el acto mediante el que se declara la existencia de un crédito exigible contra la Hacienda Pública, derivado de un gasto aprobado y comprometido y que comporta la propuesta de pago correspondiente. Para el reconocimiento de la obligación se requiere previa acreditación documental de la realización de la prestación o del derecho del acreedor.

Ordenación y ejecución del pago

Es la segunda fase del procedimiento de ejecución del gasto y podría calificarse de “fase ejecutiva”. En ella se procede a la realización de los pagos correspondientes a las obligaciones reconocidas y comprende las siguientes actuaciones:

• - Ordenación del pago: consiste en la expedición de la orden, mandamiento o libramiento de pago a favor del acreedor.
• - Pago material: es el acto por el que la Hacienda Pública se libera de su deuda y cancela su obligación. Debe tenerse en cuenta que esta podrá extinguirse, asimismo, por cualquiera de las causas contempladas en el Código Civil y en el resto del ordenamiento jurídico (artículo 22.1 Ley 47/2003, General Presupuestaria).

Los pagos de la Administración General del Estado podrán realizarse mediante transferencia bancaria, cheque, efectivo o cualesquiera otros medios de pago, sean o no bancarios, en las condiciones que establezca el Ministro de Economía y Hacienda (artículo 110 Ley 47/2003, General Presupuestaria).

Acumulación de fases

A pesar de que estos son los actos concatenados que normalmente se producirán en el procedimiento de gasto, la LPG prevé que cuando la naturaleza de la operación o gasto así lo determinen, se acumularán en un solo acto las fases de ejecución precisas.

Gestión del presupuesto de ingresos

La gestión del presupuesto de ingresos (artículo 80 Ley 47/2003, General Presupuestaria) se realizará en las siguientes fases sucesivas o simultáneas:

• - Reconocimiento del derecho: es el acto que, conforme a la normativa aplicable a cada recurso específico, declara y liquida un crédito a favor de la Administración General del Estado, de sus organismos autónomos o de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social.
• - Extinción del derecho: esta podrá producirse por su cobro en metálico, así como en especie, o por compensación, en los casos previstos en las disposiciones especiales que sean de aplicación. Las extinciones de derechos por otras causas serán objeto de contabilización diferenciada, distinguiendo entre las producidas por anulación de la liquidación y las producidas en el proceso de recaudación por prescripción, condonación o insolvencia.

En la gestión de devoluciones de ingresos se distinguirá el reconocimiento del derecho a la devolución, cuyo origen será la realización de un ingreso indebido u otra causa legalmente establecida, y el pago de la devolución.