Tratado de Lisboa

Antecedentes

El Tratado de Lisboa es un Tratado internacional que modifica los Tratados de la Unión Europea y de las Comunidades Europeas pero no los sustituye.

Es la culminación de un largo proceso de reforma institucional que la Unión Europea comenzó con la Declaración sobre el Futuro de la Unión Europea, también conocida como Declaración de Laeken porque el Consejo Europeo estaba reunido en esta localidad (15 de diciembre de 2001). En esta Declaración la Unión se comprometía a poner los medios necesarios para ser más democrática, transparente y eficaz. Concretamente se planteaban cuatro ejes fundamentales:

• - Una delimitación más precisa de las competencias entre la UE y los Estados miembros que respete el principio de la subsidiariedad.
• - El estatuto de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE, proclamada en Niza.
• - La simplificación de los Tratados con el fin de clarificarlos y facilitar su comprensión.
• - La función de los Parlamentos Nacionales en la arquitectura europea.

Por ello, se decidieron convocar una Convención en la que se reunieran los principales participantes en el debate sobre el futuro de la Unión, es decir, representación de los Parlamentos Nacionales, el Parlamento Europeo, representantes de los Presidentes del Gobierno y de la Comisión. Otras instituciones y órganos auxiliares, así como los Estados candidatos enviaron observadores. La Convención inició su trabajo el 28 de febrero de 2002 y llegó a su fin el junio de 2003 presentando en el Consejo Europeo de Tesalónica un Proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución Europea. Este texto fue el documento que sirvió de base a la Conferencia Intergubernamental que inició sus trabajos el 15 de octubre de 2003 y finalizó el 29 de octubre en Roma, adoptando por consenso el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa. Este Tratado Constitucional pretendía sustituir todos los Tratados acumulados desde hace 50 años, excepto el Tratado Euratom. Sin embargo, este Tratado no logró superar el proceso de ratificación de los entonces 25 Estados miembros, que debía hacerlo antes de finales de 2006. El “no” en las urnas en los referenda de Francia (29 de mayo de 2005) y Países Bajos (1 de junio de 2005) paralizó el proceso de ratificación y propició incertidumbre y preocupación sobre el futuro de la Unión Europea y la necesidad de replantear la viabilidad del Tratado constitucional.

Finalmente, se logró un acuerdo entre los Jefes de Estado y Gobierno por el cual se convocaba un nueva Conferencia intergubernamental muy corta que utilizaría como base de negociación el texto del Tratado Constitucional.

Finalmente, el 13 de diciembre de 2007 se firmó el Tratado de Lisboa culminando así unas negociaciones de carácter institucional que ha marcado la historia de la Unión Europea de los últimos años. Se puede decir que salvo cuestiones concretas (de no poca importancia), el contenido del Tratado de Lisboa se corresponde con las aportaciones materiales que recogía el Tratado Constitucional.

Una vez se logró adoptar el Tratado de Lisboa se inició nuevamente un proceso de ratificación en el que 27 Estados debían aprobar, según su ordenamiento interno, el nuevo Tratado. Francia y Holanda optaron por ratificar el texto vía parlamentaria, pero el Tratado de Lisboa se estrelló ante un nuevo referéndum. En esta ocasión, en una jornada electoral en el mes de junio de 2008, que se caracterizó por una gran abstención (sólo participó el 53,1% del censo), el 53,4% de los irlandeses rechazaron el Tratado de Lisboa frente a un 46,6 % que votó a favor del mismo.

Tras el “no” irlandés, a diferencia de lo sucedido tras los fallidos referéndum en Francia y Holanda, los líderes europeos se apresuraron a destacar que quien debía buscar la solución a este nuevo atolladero era Irlanda y no la UE, ya que desde el principio, se descartó una nueva reforma de los textos.

Así pues, tras complejas negociaciones entre el Gobierno irlandés, la Comisión y la Presidencia francesa de la UE, el Consejo Europeo de diciembre (2008) prometió aprobar las “necesarias garantías jurídicas” para intentar obtener, una vez más, el respaldo de la opinión pública irlandesa al Tratado de Lisboa. Con estos nuevos elementos, el Primer Ministro Brian Cowen convocó un nuevo referéndum el 2 de octubre en el que 67,13% de los electores irlandeses votaron por el “sí”. De esta manera se comenzó a cerrar el proceso ratificatorio, que finalmente culminó cuando el Presidente de la República Checa, el euro escéptico Vaclav Klaus, firmó el instrumento de ratificación el 3 de noviembre. Finalmente, el 1 de diciembre de 2009 entró en vigor el Tratado de Lisboa.

Cambios introducidos por el Tratado de Lisboa

El Tratado de Lisboa modifica los Tratados constitutivos; razón por la cual no puede leerse en forma autónoma. Se compone de una serie de enmiendas al Tratado de la Unión Europea y al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, denominado a partir de su entrada en vigor como Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

También es importante destacar que el artículo 6 del Tratado de la Unión Europea, incorpora la referencia a la Carta de Derechos Fundamentales asignándole el mismo valor jurídico que los Tratados, constituyendo la base jurídica de la Unión Europea.

Siguiendo al Profesor Nanclares se puede decir que con el nuevo Tratado de reforma, la estructura de la Unión Europea pasa a ser única, dejándose de lado la división de la Unión en un pilar comunitario, la Comunidad Europea, la Comunidad Europea de la Energía Atómica y los dos pilares extracomunitarios, Política Exterior y de Seguridad Común y Cooperación Policial y Judicial en materia Penal; aunque en materia de Política Exterior y de Seguridad Común se sigue basando en métodos de cooperación intergubernamental y no propiamente dicho de integración.

Muchos son los cambios introducidos por el Tratado de Lisboa; a continuación se mencionarán algunos de los más relevantes.

Por un lado se crean nuevos cargos, un Presidente estable del Consejo Europeo, nombrado para un periodo de 2 años y medio, y el cargo de Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, que fusiona el antiguo cargo del Alto Representante y de Comisario de Relaciones Exteriores, es a su vez Vicepresidente de la Comisión. De esta manera se pretende dar mayor coherencia y visibilidad a la actuación exterior de la UE. En este contexto se encuentra el nuevo Servicio de Acción Exterior que le asistirá en sus funciones. La personalidad jurídica única de la Unión también reforzará la eficacia y visibilidad de la UE en la escena internacional.

Con respecto a las instituciones europeas, el Parlamento Europeo refuerza claramente su posición y sus poderes, ya que el proceso de co-decisión se generaliza. Debido al Protocolo de subsidiariedad, los Parlamentos Nacionales tendrán la posibilidad de controlar que la UE actúe cuando esto resulte más eficaz. Todas estas innovaciones sumadas a la “iniciativa ciudadana”, pretenden que la UE sea más democrática y que se acerque a los ciudadanos. Con Lisboa se han modificado los métodos de trabajo en el Consejo, ya que se ha extendido la mayoría cualificada. A partir de 2014 se rige por el principio de doble mayoría, es decir de mayoría de los Estados miembros y de la población, que se alcanza cuando los votos favorables representen como mínimo el 55% de los Estados miembros y el 65% de la población.

Otro elemento novedoso es la inclusión de la cláusula de solidaridad que establece que los Estados miembros actuarán conjuntamente con espíritu de solidaridad si un Estado miembro es objeto de un ataque terrorista o catástrofe natural.

Se incorporan también nuevos mecanismos de cooperaciones reforzadas cuya finalidad expresada en el Tratado es el refuerzo del proceso de integración.

Una inclusión de gran relevancia es la de la cláusula de retirada, ya que el Tratado de Lisboa prevé explícitamente por vez primera la posibilidad de que un Estado miembro pueda retirarse de la Unión Europea.

En el Tratado de Lisboa, se establece la distribución de competencias en diversos ámbitos entre los Estados miembros y la Unión. Se declara explícitamente que la Unión tendrá competencia exclusiva en: unión aduanera; establecimiento de las normas sobre competencia necesarias para el funcionamiento del mercado interior; política monetaria de la zona euro; conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la política pesquera común y la política comercial común. También es competencia exclusiva de la UE la celebración de un acuerdo internacional cuando esté previsto en un acto legislativo de la Unión, cuando sea necesaria para permitirle ejercer su competencia interna o en la medida en que pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas. Al mismo tiempo la UE dispondrá de competencia compartida con los Estados miembros en los siguientes ámbitos principales: el mercado interior; la política social, en los aspectos definidos en el presente Tratado; la cohesión económica, social y territorial; la agricultura y la pesca; el medio ambiente; la protección de los consumidores; los transportes; las redes transeuropeas; la energía; el espacio de libertad, seguridad y justicia; los asuntos comunes de seguridad en materia de salud pública. La Unión dispondrá de competencia para llevar a cabo acciones con el fin de apoyar, coordinar o complementar la acción de los Estados miembros en la protección y mejora de la salud humana; la industria; la cultura; el turismo; la educación, la formación profesional, la juventud y el deporte; la protección civil; la cooperación administrativa. Asimismo, el Tratado de Lisboa incluye también algunos elementos relevantes que desde hace poco ocupan un espacio importante en la agenda comunitaria, como lo es el cambio climático y la energía.