Reclamación económico-administrativa

Marco normativo

En la normativa tributaria española, el término "reclamación" viene referido a la denominada "reclamación económico-administrativa", vigente entre nosotros desde el último tercio del siglo XIX y consagrada en su estructura actual -sin perjuicio de las lógicas modificaciones- desde 1924, como una función administrativa encomendada a órganos específicos diferentes y separados de los órganos gestores.

Actualmente, la reclamación económico-administrativa viene regulada por distintas normas.

En el ámbito del Estado, se regula por la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (en adelante, LGT), que le dedica sus artículos 226 a248 LGT, ambos inclusive, desarrollados por el Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, concretamente su Título IV, artículos 28 a 65.

En el ámbito de las Comunidades Autónomas, el artículo 20.1 de la LOFCA, Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, atribuye a las Comunidades Autónomas el conocimiento y la resolución de las reclamaciones económico-administrativas contra los actos dictados en materia de tributos propios, siendo sus órganos económico-administrativos los que las sustanciarán, conforme a las normas dictadas por las mismas Comunidades.

En el ámbito local, la Ley 39/1988, reguladora de las Haciendas Locales, suprimió la vía económico-administrativa, pero se reintrodujo años después en relación con los actos de gestión catastral y gestión censal. Asimismo, la Ley 57/2003, de Modernización del Gobierno Local, modificó la LBRL de 1985 incorporándole un Título X dedicado a los grandes municipios. Para estos, su artículo 137 dispone la constitución de un Órgano para la resolución de las reclamaciones económico-administrativas, confiando al Ayuntamiento su composición y designación, así como la regulación de esta vía de reclamación. Así, en el ámbito local, con carácter general, la vía administrativa se sustancia con carácter preceptivo en el recurso potestativo. Con carácter excepcional, los grandes municipios que hayan regulado la vía económico-administrativa desarrollan la vía administrativa ante Tribunales Económico-Administrativos, cuya regulación y composición compete al Municipio. En estos casos, como en el ámbito estatal, el recurso de reposición es potestativo. Todo ello sin perjuicio de la revisión de actos dictados por órganos centrales del Estado, como los actos de gestión catastral y censal, cuya revisión previa al contencioso ha de sustanciarse ante los Tribunales Económico-Administrativos estatales.

Dado que la normativa estatal es la de aplicación general en todo el territorio y a ella suelen remitirse, como supletoria, el resto de normas reguladoras, desarrollamos en esta voz la regulación del Estado respecto a sus propios tributos.

Naturaleza y carácteres de la reclamación económico-administrativa

Desde sus orígenes y hasta ahora, la reclamación económico-administrativa es una vía administrativa previa que hay que agotar para poder acudir ante los Tribunales de Justicia.

Se trata, pues, en primer lugar, de un cauce revisor en vía administrativa. Pese a que -en el ámbito estatal- los órganos que conocen de las reclamaciones se denominan Tribunales Económico-Administrativos, son órganos puramente administrativos, por su composición, estructura, forma de provisión y por su adscripción orgánica al Ministerio de Economía y Hacienda.

En segundo lugar, es una vía administrativa preceptiva y previa al contencioso. Pese a que en otros ámbitos del Derecho público se ha ido flexibilizando e incluso se ha suprimido dicha vía previa, en el ámbito tributario se mantiene como requisito de procedibilidad cuya ausencia impide acudir al contencioso. Suscitada la cuestión ante el Tribunal Constitucional, ya desde 2003 declaró que mantener o suprimir una vía administrativa preceptiva previa a la judicial es una opción del legislador, teniendo ambas soluciones cabida en la Constitución.

En tercer lugar, la competencia de los órganos económico-administrativos es exclusiva y excluyente, sin perjuicio de que en reposición o en otros cauces revisores puedan plantearse las mismas cuestiones, pero sin que esas vías revistan el carácter preceptivo y previo que tiene la vía económico-administrativa.

En cuarto lugar, puede desarrollarse en una o en doble instancia. Es necesario distinguir tres situaciones para concretar el órgano competente para la revisión en materia tributaria:

1. Si los actos emanan de órganos estatales periféricos, su impugnación será ante el Tribunal regional de la Comunidad Autónoma (TEAR) o local (TEAL de Ceuta y Melilla), que actuarán en única instancia si la cuantía del asunto no supera los 150.000 euros, o bien 1.800.000 euros si se discuten bases o valores. Por encima de esas cifras, tras la primera instancia habrá de agotarse la fase de alzada ante el Tribunal Central (TEAC), aunque el interesado puede acudir directamente ante este omitiendo la primera instancia.

2. Si el acto emana de los órganos centrales de la Administración, la impugnación es directamente ante el TEAC.

3. Cuando se trate de actos sobre tributos cedidos dictados por las Comunidades Autónomas, también la primera o única instancia será ante el TEAR o TEAC, según el carácter periférico o central del órgano emisor del acto y según la cuantía del asunto.

En quinto lugar, aunque el procedimiento intenta asimilarse al judicial, no es contradictorio, el órgano resolutorio es dependiente jerárquicamente del Ministro de Economía y Hacienda, aunque con independencia jerárquica y funcional respecto de los órganos gestores, y conserva la potestad de extensión de la revisión a todas las cuestiones del expediente aún no planteadas por el interesado.

En sexto lugar, la concreción de los actos revisables por esta vía atiende a un doble criterio. Primero, han de pertenecer a la materia económico-administrativa, definida por el artículo 226 LGT como los actos de aplicación y de imposición de sanciones en relación con tributos estatales, cedidos o no, y cualquier otra materia que expresamente así se declare. Segundo, dentro de esta materia serán impugnables los actos descritos por el artículo 227 LGT, que previamente a una enumeración no exhaustiva de ellos, acuña como criterios generales que consistan en actos que definitiva o provisionalmente declaren una obligación o reconozcan un derecho, o en actos de trámite que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o pongan fin al procedimiento. Junto a los actos administrativos que cumplan los anteriores criterios, también son revisables por esta vía actos de particulares de aplicación de los tributos, como los de retención y los de repercusión, así como los relativos a supuestos de sustitución tributaria.

En séptimo lugar, la legitimación para recurrir la aborda el artículo 232 LGT, reconociéndola a obligados tributarios e infractores y a cualquiera que vea afectados por el acto sus intereses legítimos. Excluye, en cambio, a los funcionarios y empleados públicos, salvo afectación a sus intereses legítimos; a quienes asuman obligaciones tributarias en virtud de pacto o contrato (pese a cierta jurisprudencia proclive a su admisión); a quienes actúen por delegación de la Administración y al órgano que dictó el acto. Sin embargo, en fase de alzada y para otros recursos extraordinarios, también se da legitimación a los Directores Generales del Ministerio y de la Agencia Tributaria, así como a las Comunidades Autónomas cuando se trate de tributos cedidos o de recargos sobre tributos estatales (artículos 241 a243 LGT).

El procedimiento económico-administrativo

Con carácter general, se distinguen en su desarrollo tres fases: iniciación, instrucción y terminación.

La iniciación es mediante escrito del interesado, presentado ante el órgano que dictó el acto, y en el que se ha de identificar el acto impugnado, además del Tribunal al que se dirige y la identificación y domicilio del reclamante. Puede contener ya los fundamentos fácticos y jurídicos en que apoya su impugnación, o bien limitarse a que se tenga esta por presentada, en cuyo caso se le concederá posteriormente un trámite de alegaciones.

El plazo para la interposición es de un mes, y en el mes siguiente el órgano gestor ha de remitirlo, junto con el expediente, al Tribunal correspondiente. Pero si el escrito de interposición ya contiene alegaciones, el órgano gestor podrá -conforme al artículo 235 LGT- anular total o parcialmente el acto impugnado, remitiendo este acuerdo también al Tribunal junto con la interposición y el expediente.

La fase de instrucción contempla la puesta de manifiesto del expediente y el trámite de alegaciones, entendiéndose este cumplido si se alegó al interponer la reclamación, salvo reserva expresa en ese escrito.

La prueba podrá ser testifical y pericial, admitiéndose las declaraciones ante notario o ante el Secretario del Tribunal. Podrá practicarse de oficio, dando comunicación a las partes y posibilidad de alegaciones.

La terminación puede ser por caducidad del trámite por el interesado, por renuncia o desistimiento y por resolución. Si esta es expresa, podrá ser estimatoria, desestimatoria o de inadmisibilidad, si se aprecia extemporaneidad, falta de legitimación o ausencia de objeto del procedimiento. Si transcurre un año desde la interposición sin haberse dictado, el interesado podrá entender desestimada su pretensión por silencio, al objeto de proseguir su impugnación en la vía administrativa o judicial que proceda.

La ejecución de las resoluciones es competencia de los órganos gestores, tanto si se trata de anulación parcial o total del acto, que exige dictar otro sustitutivo del originario, como si es desestimatoria y procede su aplicación.

Finalmente, y además de las peculiaridades procedimentales en fase de alzada o en recursos extraordinarios ante el TEAC, los artículos 245 a248 LGT regulan un procedimiento en única instancia abreviado ante órganos unipersonales. Procederá solo en los casos legalmente enumerados, que consisten en asuntos de cuantía inferior a 6.000 euros o a 72.000 euros si se trata de bases o valores; o cuando haya alegaciones exclusivas de inconstitucionalidad o ilegalidad de las normas que amparan el acto, de falta o defecto de notificación, de incongruencia o defecto de motivación, o relativas a comprobación de valores.

En tales casos, la interposición se acompañará de las alegaciones y las pruebas, y el plazo de resolución se acorta a seis meses, pudiendo el órgano unipersonal disponer la celebración de vista oral.

La suspensión en vía económico-administrativa

Tras una prolija controversia, la legislación distingue tres posibilidades de suspensión del acto impugnado.

La suspensión automática procederá cuando se solicite por el interesado aportando alguna de las garantías citadas por el artículo 233.2 LGT, consistentes en depósito de dinero o valores públicos; aval o fianza solidarios por entidad de crédito, sociedad de garantía recíproca o certificado de seguro de caución; fianza personal y solidaria de otros contribuyentes de reconocida solvencia en los supuestos en que se admita. La garantía deberá cubrir el importe del acto, los intereses de demora y los eventuales recargos, conforme al artículo 41 del Reglamento de Revisión.

Podrá solicitarse y obtenerse también la suspensión, pero sin carácter automático, cuando se aporten otras garantías distintas de las arriba mencionadas, debiendo justificarse la imposibilidad de aportar aquellas.

Por último, también podrá obtenerse la suspensión con dispensa total o parcial de garantías si se justifica la imposibilidad de aportarlas y que el acto puede producir perjuicios de imposible o difícil reparación.

En los dos primeros casos, la competencia para decidir sobre la suspensión es del órgano de recaudación, pudiendo plantearse incidente ante el Tribunal si resulta denegada. En el último caso, es directamente el Tribunal el que decide. Contra las decisiones del Tribunal no hay recurso administrativo, siendo susceptibles de revisión en vía contenciosa.

Si se concede la suspensión se devengarán intereses de demora, salvo por las dilaciones imputables al Tribunal y tras haberse superado el plazo para resolver sin haberlo hecho. Si resultada desestimada la pretensión y se acude al contencioso, y la garantía conserva su validez, podrá mantenerse la suspensión hasta que el Tribunal de justicia dicte medidas cautelares. Si el acto resulta total o parcialmente anulado, procederá el reembolso del coste de las garantías, conforme al artículo 33 LGT, abonándose los correspondientes intereses legales.

El resto de apartados del artículo 233 LGT contempla otros supuestos con reglas especiales, como la suspensión automática y sin necesidad de solicitarla en caso de sanciones, dada su falta de ejecutividad si no son firmes o la suspensión sin garantías si se aprecia error material, aritmético o de hecho en el acto impugnado.