Reforma fiscal

El sentido literal del término

El término “reforma fiscal” es uno de tantos que se usa profusamente sin que, sin embargo, tenga un contenido preciso, ni dado por el ordenamiento jurídico, ni definido doctrinalmente.

En su sentido literal, como modificación de las normas tributarias, es, en realidad, la forma normal de ser de estas; es decir, más que un hito determinado en un momento concreto y con un contenido específico, la reforma fiscal es algo permanente, puesto que las normas tributarias suelen registrar modificaciones constantemente, de manera que no hay año o ejercicio económico que no vea la promulgación o derogación de varias disposiciones de contenido tributario.

Basta pensar que desde el nacimiento del Estado constitucional, en los albores del siglo XIX, cada año debían aprobarse por los Parlamentos las normas tributarias y los Presupuestos del Estado, de forma que las leyes reguladoras de los tributos ya se promulgaban con una vigencia anual, debiendo revalidarse cada año. Hasta finales de ese siglo -en España, hasta la Constitución de 1876- no se suprime esa ratificación anual de las leyes tributarias, pasando entonces a tener vigencia indefinida. Aun así, rara es la ley de algún tributo que no resulta modificada a lo largo de un año o poco tiempo más. Por eso causó fortuna la expresión “reforma tributaria silenciosa”, ya acuñada para referirse a los primeros años del siglo XX, en que se fue modificando el ordenamiento tributario de manera constante, sin que se presentara política ni jurídicamente como un movimiento de reforma del mismo.

La acepción actual del término

Si contemplamos la actualidad, asistimos al mismo fenómeno. Al margen de tributos menores, poco significativos y de escasa recaudación, que son constantemente objeto de adecuación a la coyuntura, encontramos modificaciones continuadas de ciertos tributos más significativos que, sin embargo, no se han tildado públicamente como “reforma fiscal” y que ni siquiera han despertado un debate público como ocurre cuando se presenta una “reforma fiscal”.

Ejemplo paradigmático de ello es lo sucedido con el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. Cedida desde el inicio toda su recaudación a las Comunidades Autónomas, y habiéndoseles habilitado competencias normativas desde el Acuerdo de Financiación y consiguiente reforma de la LOFCA de 1996, muchas de ellas han utilizado esta competencia para emprender el camino de su casi total supresión, sin que ello se haya presentado ni advertido públicamente como “reforma fiscal”. Pero un trayecto que lleva a suprimir casi totalmente el único tributo que venía existiendo desde el Imperio Romano, impuesto directo, y cierre del sistema de imposición sobre la renta o sobre el patrimonio, según su configuración en cada época, bien merece tildarse de "reforma fiscal".

Otro tanto podría decirse respecto al Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF). Simultáneamente a la introducción de más de 100 nuevas tasas por las Leyes de Acompañamiento a los Presupuestos de 1996 y 1997, su nueva Ley 40/1998 supuso reducir su recaudación en más de tres mil millones de euros, y otros cinco mil millones más supuso su modificación de 2002. Finalmente, la promulgación en 2006 de la Ley 35/2006 del IRPF, consolidó el impuesto dual, ya anticipado en la modificación del Impuesto en 1996. Romper abiertamente el carácter sintético del IRPF, nacido en el siglo XIX bajo el señuelo de la Contribución General Única, implantado en Europa desde principios del siglo XX y establecido tardíamente en España a partir de su instauración en 1978, al tiempo que se disminuye en cifras tan considerables su recaudación, bien merece calificarse como “reforma fiscal”. Además de profundidad, al afectar al impuesto más importante del sistema tributario, no solo por su cuantía sino por su significado como tributo que expresa mejor que ningún otro la vinculación del contribuyente con la Hacienda Pública, erigiéndose en portaestandarte o buque insignia del sistema tributario en cada país.

También, sin salir del ámbito de la imposición directa, ha ocurrido lo mismo con las otras figuras tributarias de esta naturaleza. El Impuesto sobre el Patrimonio, sin derogarse su ley reguladora, ha sido suprimido a partir de 2008 por la vía de establecer una bonificación del 100 % de su cuota íntegra y derogar la obligación de presentar declaración por el mismo. Y el Impuesto sobre Sociedades, aun manteniendo su estructura general, se ha modificado disminuyendo los tipos de gravamen, suprimiendo a medio plazo buena parte de sus deducciones y, sobre todo, con una nueva normativa contable que afecta de lleno a la determinación de la renta gravada por el mismo.

Ninguna de estas modificaciones, sin embargo, pese a recaer sobre los tributos más significativos del sistema, se ha presentado ni se ha debatido públicamente como “reforma fiscal”. En cambio, en 2009 y 2014 se ha utilizado el término para aludir a las intenciones expuestas por el Gobierno de incrementar o minorar para 2010 y 2015, respectivamente, la tributación de ciertos gravámenes, bien por elevación o minoración de sus tipos, bien por supresión de algunos beneficios tributarios, aunque en ninguno de ellos se contemple una modificación importante de su ley reguladora. Aunque el impacto económico de esas modificaciones anunciadas y, desde luego, su efecto sobre la estructura global del sistema tributario es infinitamente menor que cualquiera de las expuestas más arriba, ha calado en la opinión pública que estamos ante una “reforma fiscal” de alcance.

La comparación entre ambos fenómenos -la continuada minoración de la imposición directa en los últimos años, frente al anunciado aumento de algunos gravámenes para el próximo- permite concluir que la voz “reforma fiscal” se usa con una connotación ideológica bien evidente. No se acude a este término cuando se trata de ir suprimiendo gravámenes o rebajando la presión fiscal, aunque afecte a los tributos más importantes del sistema tributario; sin embargo, se erige como gran reto -o amenaza, según las posiciones políticas- frente al intento de aumentar las cargas tributarias, aunque su alcance e importe sea menor que el de las reformas anteriores.

Por ello, si prescindimos de esa connotación ideológica que asocia el término a un aumento de la carga tributaria, deberíamos reservar el uso del término "reforma fiscal" para modificaciones importantes en la estructura del sistema tributario, por introducción o supresión de ciertos tributos o por modificaciones de alcance en su estructura, con independencia de que su impacto económico sea más o menos elevado. O bien, como al principio de estas líneas se decía, admitir que la “reforma fiscal” es la manera de ser del ordenamiento tributario, en constante revisión de sus normas para adaptarlas a las fases tan cambiantes de la coyuntura y del ciclo económico, o a la asunción o dejación por los poderes públicos de nuevas necesidades y funciones. Pero como esta última opción diluiría el término, parece aconsejable reservarlo para la primera.

En tal sentido, la “reforma fiscal” designaría (como ya ocurrió normativamente en 1845, en 1900, en 1964 y en 1977-78) una modificación del conjunto del sistema tributario por introducción, supresión o nueva regulación de algunas de sus figuras más importantes, planteada con criterios de coherencia, sistemáticos y de armonización entre las distintas modificaciones, con el objetivo de alcanzar una nueva estructura del sistema o un diferente peso relativo en su seno de los distintos tributos. Dada la sensibilidad ciudadana a los cambios tributarios que comporten mayor gravamen, una operación de esta envergadura solo se acomete por los poderes públicos en momentos históricos o coyunturas económicas en que hay conciencia generalizada de la necesidad del cambio. Si no es así, resulta más fácil y no despierta tanta resistencia fiscal ir efectuando las modificaciones necesarias de una forma aparentemente inconexa y sin afán de globalidad, pudiendo incluso llegar a los mismos resultados pero sin el debate que siempre despierta el anuncio de una “reforma fiscal”.