Reforma estructural

Concepto

Las reformas estructurales son políticas que modifican la estructura o las condiciones del marco en el que se desenvuelve una economía. Son políticas microeconómicas que tienen como objetivo primordial incrementar los niveles de actividad y crecimiento potenciales de la economía (largo plazo). Concretamente tratan de alcanzarlo con medidas para:

• a) reforzar la flexibilidad de las economías nacionales, lo que permitirá aumentar la productividad y la rentabilidad de las inversiones,
• b) mejorar la eficacia en la asignación de los recursos productivos a través de mayores dosis de libertad en el funcionamiento de los mercados, del fomento de la competencia y de la reducción de las regulaciones gubernamentales
• c) reducir el desempleo con medidas estructurales que mejoren el funcionamiento del mercado de trabajo.

Dentro de los ámbitos prioritarios y líneas de actuación de las políticas estructurales se pueden diferenciar cuatro. En primer lugar, mejorar el funcionamiento de los mercados, ya sea del mercado de trabajo (cambiar el entorno legal y regulatorio, reformar los sistemas impositivos y de prestaciones sociales, favorecer la conciliación de la vida laboral y familiar, aprobación de fórmulas de trabajo flexible, favorecer la flexibilidad salarial y minimizar las rigideces del mercado de trabajo) y/o del mercados de productos (incremento de la competencia, mejora de los incentivos a invertir e innovar). En segundo lugar, crear un entorno favorable para la iniciativa empresarial (reducción de los trámites administrativos para crear una PYME y favorecer el acceso a la financiación para estas empresas). En tercer lugar, difundir el cambio tecnológico y la innovación (impulso a la I+D, inversión en capital humano, mejora permanente de la educación y el aprendizaje) y, en último lugar, aumentar la cohesión social y mejorar la calidad de vida y el medio ambiente.

Razones que justifican la aplicación de las reformas de carácter estructural y sus efectos

Entre las razones que justifican la aplicación de las reformas estructurales se encuentra que son las únicas políticas que pueden influir en el crecimiento potencial de la economía. De hecho, concretamente, se calcula, por ejemplo, que las reformas del mercado laboral y del de productos en la UE han propiciado entre 1996 y 2001 un crecimiento anual de casi 0,5 puntos porcentuales. También el FMI calculó en 2005 que las reformas en Europa podrían incrementar el PIB a largo plazo un 10 % adicional si conseguían unos mercados laborales y de productos tan competitivos como los de los EEUU.

Además, los países que forman parte de una unión monetaria, como la eurozona, han cedido algunas políticas macroeconómicas a organismos supranacionales, por lo que adquieren mayor protagonismo las políticas que les quedan a los Gobiernos nacionales (como las estructurales).

Por último, las políticas estructurales y las políticas de estabilización se complementan y deben estar coordinadas (enfoque integrador) dado que unas políticas macroeconómicas adecuadas (estabilidad) permiten a las reformas estructurales alcanzar mejor sus objetivos potenciales. Y porque las reformas aumentan también la flexibilidad de los mercados, reduciendo los efectos de los posibles shocks sobre la economía y permitiendo que se apliquen más rápidamente los ajustes necesarios en el caso de que el crecimiento se desvíe del potencial. Por ejemplo, cuando las autoridades monetarias pueden confiar en que el aumento del paro ejerce una fuerte presión a la baja sobre los salarios y por tanto en la inflación, pueden adoptar una política monetaria más eficiente.

El objetivo principal de las políticas estructurales es elevar el nivel de renta potencial, que es el máximo que puede alcanzar la economía dados los recursos de los que dispone la economía (capital físico y humano y trabajo), dada la tecnología disponible, sin generar subidas de la inflación. Por tanto, la cantidad de trabajo que se puede utilizar es la que se corresponde con la NAIRU.

Una forma de representar esta idea es a través de una función de producción del tipo Cobb-Douglas, en la que las políticas estructurales afectan al PIB potencial si desplazan la función de producción hacia fuera, por ejemplo aumentando la inversión en capital físico y humano, y fomentando la innovación tecnológica o una mayor competencia en el mercado de bienes. Todas estas medidas elevan la productividad del trabajo. También reducen la NAIRU, lo que puede lograrse con reformas institucionales en el mercado de trabajo, en los mercados de bienes (se reduce el margen de beneficios) o elevando la productividad.

Las reformas de los mercados de productos: principales medidas y resultados macroeconómicos

Las reformas de los mercados de productos son reformas microeconómicas de carácter estructural que intentan mejorar el funcionamiento de los mercados de productos aumentando la competencia entre los productores de bienes y servicios. Se pueden diferenciar cuatro tipos de medidas que pueden adoptarse para reformar los mercados de productos:

• • Medidas para abrir los mercados (de bienes y servicios) que fueron tradicionalmente protegidos de la competencia mediante la imposición de obstáculos arancelarios o barreras tarifarias (apertura del comercio) o barreras legales (liberalización).
• • Medidas para abrir mercados que estaban previamente protegidos de la competencia de “nuevos entrantes”, cualquiera que fuera su origen, a través de regulaciones que restringían la entrada, tales como permisos y licencias, o barreras no tarifarias como las regulaciones nacionales específicas (desregulación).
• • Medidas tendentes a crear un entorno más favorable a la empresa tales como la reducción del tiempo y de los costes para crear una nueva compañía.
• • Medidas que buscan reducir la participación del Estado en la economía, dado que su intervención puede entorpecer el buen funcionamiento de los mercados (a través de la búsqueda de objetivos políticos, subsidios y empresas públicas que compiten con empresas privadas).

El informe de Cecchini de 1988 intentó medir los efectos previsibles de las medidas de protección a la competencia establecidas por los Estados miembros, y consideró que las ganancias económicas esperadas de la realización del mercado interior provendrían de la intensificación de la competencia entre productores, de las ganancias de eficacia obtenidas de la reducción de las barreras comerciales y de las economías de escala inducidas por la expansión de los mercados. Esto permitiría intensificar la competencia en los mercados de bienes y servicios junto con las ganancias de productividad derivadas de los menores precios de los productos. Esto permitiría, a su vez, reducir las presiones inflacionistas, aumentaría el poder adquisitivo de consumidores, y estimularía la demanda favorable al crecimiento de PIB en Europa.

Para acometer estas reformas estructurales la Unión Europea implementó en 1992 el Programa del Mercado Único que abolía todas las barreras al libre movimiento de bienes, servicios, personas y capital dentro de la Unión Europea. La “Estrategia para el Mercado Interno Europeo” lanzada en 1999 intensificó el programa del Mercado Único, que debía contribuir a una mayor integración del mercado y a una mejora del entorno regulatorio de las empresas.

La mayoría de las reformas adoptadas por los países europeos no solo incluyen aquellas establecidas en el Programa del Mercado Único sino que también incorporan medidas de eliminación de barreras a la integración de bienes y servicios, de liberalización y reforma regulatoria en las industrias de redes, reducción de las ayudas estatales, reformas de la política de competencia, simplificación de la regulación para el establecimiento de nuevas empresas y diversos procesos de privatizaciones.

Sin embargo, resulta muy difícil hallar un indicador que sintetice las reformas de los mercados de productos sino que solo hay indicadores de las reformas de los mercados de productos específicas o indicadores de las reformas implementadas en industrias específicas.

En términos generales, se puede señalar que un mayor nivel de competencia puede tener como efectos positivos el incrementar la productividad, al mejorar la eficiencia productiva y mejorar los incentivos a invertir e innovar, estimular el uso eficiente de los recursos y su reasignación, ejerciendo una presión a la baja sobre los costes y generando reducciones de precios, aumentar la flexibilidad de la economía en su conjunto, reduciendo así los costes de ajuste asociados con las perturbaciones económicas, y favorecer el empleo, al menos en el largo plazo.

Efectos del incremento de la competencia sobre la productividad

Los modelos teóricos indican que las reformas que liberalizan o mejoran el funcionamiento de los mercados pueden influir de forma positiva sobre la productividad a través de varios cauces diferentes. El impacto o efecto de las reformas de los mercados de producto sobre la productividad económica puede ser directo o indirecto. El efecto directo viene determinado por los menores costes derivados de “hacer empresas” a través de las tasas administrativas más reducidas o de las menores barreras al comercio.

Los efectos indirectos de las reformas de los mercados de productos y la productividad se pueden analizar a través de 3 canales de transmisión: la eficiencia asignativa (que supone una reasignación de recursos), la eficiencia productiva (que supone una mejora en la utilización de los factores de la producción por parte de las empresas), y la eficiencia dinámica (que supone un incentivo para las empresas para innovar) (Cuadro 1).

La eficiencia asignativa y la productividad

Primero, la competencia permite la reasignación de los recursos entre y dentro de las empresas. Dentro de las empresas, en el sentido de que las reformas de los mercados de producto a través del aumento del número de competidores o de la amenaza de entrada de nuevos competidores en cada mercado, lleva a los mercados y/o a ser más competitivos, dado que la posible reducción del poder del mercado del titular incita a las empresas a situar sus precios más cerca de los costes marginales. Este establecimiento de precios por parte de las empresas provoca que la asignación de los inputs (trabajo y capital) y de los bienes sea más eficaz, es decir que los recursos escasos se asignan a la producción de aquellos bienes y servicios que demande el consumidor por lo que se satisfacen sus necesidades de forma más óptima respecto al período anterior.

Asimismo también se logra una mayor eficiencia asignativa entre las empresas, dado que la mayor competencia en los mercados de productos puede provocar la salida de las empresas menos productivas y que las cuotas de mercado se trasladen desde las empresas menos productivas a las más productivas.

Segundo, la reasignación de recursos influye positivamente en los resultados económicos. Los modelos teóricos que analizan los efectos de la liberalización sobre la reasignación consideran que generalmente tiene un impacto positivo en los resultados económicos. Por ejemplo, Melitz (2003) especifica un modelo de competencia imperfecta y empresas heterogéneas en el que la apertura al comercio reasigna los recursos hacia las empresas más productivas dentro de las industrias. Las empresas con productividad baja salen del mercado, mientras que aquellas con alta productividad se expanden en el mercado doméstico e incluso entran en el mercado de la exportación. Este comportamiento, en su conjunto, genera un incremento de la productividad agregada, incluso aunque no haya crecimiento de la productividad dentro de las empresas.

Sin embargo, un incremento de la competencia no siempre conduce a una mayor reasignación de recursos como se ha comentado anteriormente sino que, como señala Vickers (1995) puede provocar un aumento de la concentración empresarial a medio plazo. Este es el caso de que el aumento de la competencia provoque estrategias agresivas entre empresas dado que las empresas que son pioneras en asignar los recursos desde las actividades ineficientes a las más eficientes (efecto de reasignación) terminan consecuentemente expulsando a las empresas más ineficientes del mercado (el efecto de la selección) con lo que aumentaría la concentración empresarial en dicha actividad así como el mecanismo de mark up, por lo que se estaría entorpeciendo la entrada de nuevos competidores.

Otros estudios como el de Blanchard y Giavazzi (2001) muestran la importancia de la entrada en el mercado, o más precisamente la accesibilidad al mercado (mercado contestable), como un estímulo para las presiones competitivas y los resultados económicos. En su modelo la liberalización a través de la fácil entrada-salida de las empresas en el mercado se convierte en el mayor determinante de la efectividad de las reformas de los mercados de productos alcanzadas a través del estimulo a la competencia.

No obstante, las ganancias en bienestar alcanzadas a través del incremento en la eficiencia asignativa no es por si misma muy grande, sino que dichas ganancias se obtienen en la medida en que la eficiencia asignativa se alcanza por su impacto de forma indirecta en los resultados económicos a través de incitar a las empresas a mejorar su eficiencia productiva, o a través del impulso a la innovación y la difusión posterior de esta. Aún así este es un debate abierto todavía en la literatura.

La eficiencia productiva (EP)

En primer lugar, la eficiencia productiva fuerza a las empresas a maximizar el uso de sus recursos. Consiste en la capacidad que tienen algunas empresas de asignar sus recursos de manera que puedan reducir o eliminar la infrautilización de sus factores productivos como el trabajo o el capital. La eficiencia productiva y la productividad no son conceptos idénticos pero están muy relacionados dado que un aumento de la eficiencia productiva está asociado con un aumento de la productividad.

La eficiencia productiva o técnica procede de la introducción de nuevos o mejores métodos de producción dentro de la empresa y/o cambios organizacionales que conlleve un incremento de la productividad.

En segundo lugar, la competencia genera incentivos diversos que elevan la eficiencia productiva a través de cauces diferentes. Primero, crea mayores oportunidades para comparar la actuación y/o resultados de las empresas bajo información asimétrica, por lo que será más fácil para los dueños o el propio mercado supervisar a los gerentes. Segundo, en mercados altamente competitivos dónde la elasticidad precio de demanda es alta, las mejoras de productividad por la reducción de costes generan el mayor aumento en las cuotas del mercado y en los beneficios. Tercero, la probabilidad de quiebra puede ser mayor en un ambiente más competitivo y los gerentes tienen mayor incentivo para conducir todos sus esfuerzos en evitar dicha quiebra. Cuarto, puede influir en el esfuerzo de trabajadores, porque ellos también capturan parte de las rentas del mercado de productos en forma de “flojera” (slack) o de sueldos más altos. Este es un link directo entre el grado de competencia y el nivel de esfuerzo del trabajador.

Por tanto, hay una relación directa entre el grado de competencia y el esfuerzo de los trabajadores. Empíricamente, Griffith (2001) mostró que el aumento en la competencia en el mercado de productos a través de la implementación del Programa del Mercado Único permitió incrementar todos los niveles de eficiencia en Europa. Sin embargo, estas ganancias de eficacia se dieron más particularmente en empresas dónde la dirección y propiedad estaban separadas (tipos de empresas principal-agentes). Esto sugiere entonces que la competencia en el mercado de productos pueda jugar un papel importante reduciendo los costes de agencia.

En general, los estudios empíricos que analizan la relación entre las reformas de mercados de producto y la eficacia productiva son relativamente escasos.

La eficacia productiva es difícil de medir porque depende de varios factores, algunos de ellos no son directamente observables como, por ejemplo, el cambio organizacional dentro de las compañías que puede explicar esta escasez relativa. Los trabajos empíricos hechos estudian principalmente la relación entre la competencia y la eficacia productiva, y no específicamente la relación entre las reformas de mercados de productos y la eficacia productiva. No obstante, uno puede defender que cuando las reformas de mercados de producto tienden a aumentar la competencia, las conclusiones deducidas de los trabajos empíricos que estudian competencia y eficacia productiva también son válidas para el análisis de las relaciones entre las reformas de mercados de productos y la eficacia productiva.

Eficiencia dinámica y productividad

Un aumento en la competencia también puede actuar como un estímulo para las empresas para desarrollar nuevos productos y procesos innovadores y así acelerar el movimiento en la frontera de la tecnología moderna.

Los nuevos modelos de crecimiento endógeno, que amplían los modelos básicos Schumpeterianos, permiten a las empresas ya implantadas tradicionalmente en el mercado realizar innovaciones y asumir, por tanto, que los incentivos de la innovación dependan principalmente de la diferencia entre las rentas postinnovación y las preinnovación. Estos modelos predicen que una mayor competencia en los mercados de productos podría potenciar la innovación.

Aghion y Howitt (1998) ofrece dos casos teóricos donde la competencia impulsa la innovación. En el primer caso, una mayor competencia en el mercado de producto podría forzar a los gerentes a acelerar a la adopción nuevas tecnologías para evitar la pérdida de control y/o la quiebra. De hecho, las empresas innovadoras que introducen nueva tecnología obtienen una mayor cuota de mercado debido a unos procesos de producción más eficientes, por lo que podrían reemplazar a las empresas que producen con la vieja tecnología. El último les fuerza a las empresas a tener que innovarse para tener que sobrevivir en el mercado.

En el segundo caso, en las industrias de “neck and neck” (cuellos de botella), industrias en las que las empresas oligopolisticas presentan unos costes similares de producción, la competencia de mercado de producto podría crear un gran incentivo para innovar. La competencia intensa aumenta el incentivo de cada empresa a reducir sus costes de producción a través de la adquisición de una tecnología puntera que le permita situarse por encima de sus rivales.

Aghion (2003) muestra que, cuando la entrada se introduce en tales modelos, el efecto de un aumento en la competencia a través de la entrada o de la amenaza de entrada a esta, depende del país, industria o la distancia de empresa a la frontera tecnológica mundial. En países que están cerca de esta frontera, la amenaza de entrada o la competencia aumentará los incentivos de titulares a innovar para escapar de los entrantes potenciales o nuevos competidores. Sin embargo, en países o industrias con un retraso tecnológico importante, la entrada de competidores tiende a descorazonar a los titulares a innovar.

Finalmente, la relación entre competencia e innovación puede ser de naturaleza no-lineal, de manera que cuando los niveles de competencia en el mercado de productos son muy altos o muy bajos, menores son los incentivos a la innovación.

La relación entre la competencia y la innovación adopta la forma de U invertida (gráfico 1), es decir, que el efecto escape de la competencia domina para los niveles bajos de competencia, mientras que el efecto Schumpeteriano domina en los niveles superiores de competencia. Además, los nuevos modelos de crecimiento endógenos predicen que el eslabón entre la competencia e innovación puede ser positivo o negativo que dependen del estado inicial de competencia (industrias de cuello de botella versus industria de producto diferenciados' y más generalmente, industrias con nivel bajo de competencia contra alto nivel de competencia) y del país, industria o distancia inicial de empresa a la frontera tecnológica mundial.

Las políticas de reforma económica en Europa: la estrategía de Lisboa

En la Cumbre de Lisboa del año 2000 los principales mandatarios europeos decidieron como objetivo convertir a la UE en “la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de crecer de manera sostenible con más y mejores empleos y con mayor cohesión social”.

Para ello la política económica debía impulsar el crecimiento potencial de la economía europea con políticas macroeconómicas (para garantizar un crecimiento estable y sostenido, que permita acometer los retos demográficos a los que se enfrentará Europa y la sostenibilidad del Estado del Bienestar (políticas de inmigración, reforma de los sistemas públicos de pensiones y sanidad, principalmente) y políticas macroeconómicas (para conseguir un funcionamiento más eficiente de los mercados de bienes y servicios y del mercado laboral (reformas estructurales e inversión en TICs y en capital humano) e impulsar la innovación tecnológica por medio de inversiones en I+D.

En definitiva, las reformas son importantes en el contexto de la Cumbre de Lisboa porque hay que impulsar el crecimiento potencial de la economía europea, impulsar la productividad y flexibilizar la estructura productiva.

Europa debe aplicar reformas por varios motivos. En primer lugar, por la menor tasa de crecimiento de la economía europea: entre 1996 y 2006, la tasa de crecimiento media anual de la economía del área del euro en términos per cápita ha sido del 2,1 % frente al 2,4 % de Estados Unidos, de forma que la brecha entre las dos economías se ha ampliado en 0,3 puntos porcentuales cada año. En segundo lugar, porque el nivel de utilización del factor trabajo sigue siendo considerablemente más reducido en Europa, como consecuencia de unas menores tasas de participación, en particular en el caso de las mujeres y de las personas mayores, una tasa de desempleo más elevada y un número de horas trabajadas por empleado también inferior. Y en tercer lugar por la reducida aportación de la productividad. Desde 1996 el crecimiento de esta variable, medida por el PIB real por hora trabajada, se ha situado en media anual en el 1,4 %, muy por debajo del experimentado en los Estados Unidos en el mismo período (2,5 %), y alejado también del 2,1 % observado en las propias economías del área del euro en el período 1990-1995.

Por todo ello es necesario eliminar obstáculos al crecimiento de la productividad, la participación laboral y el dinamismo económico. Además la evolución del factor demográfico generará problemas de sostenibilidad de los sistemas de bienestar social, que afectará negativamente al crecimiento del producto potencial. También el rápido cambio tecnológico y la aceleración del proceso de globalización están cambiando los patrones mundiales de producción y comercio, lo que afecta a la competitividad externa de la zona euro.

Las reformas que debe aplicar Europa abarcan medidas capaces de modificar el patrón de crecimiento en Europa que se denominan “reformas estructurales”. Siguiendo La estrategia de Lisboa, estas reformas podrían agruparse en torno a cuatro objetivos esenciales: lograr una mayor participación de la población en el mercado de trabajo, incrementar la competencia, crear un entorno favorable para la iniciativa empresarial, y fomentar la innovación.

Y todo ello en el contexto de una política monetaria y unas políticas fiscales que garanticen la estabilidad macroeconómica.