Reglas de política fiscal

Concepto

En una definición clásica y amplia de las reglas fiscales, podrían incluirse el conjunto de regulaciones con las que se elabora, aprueba e implementa el presupuesto público. En un sentido más estricto y más próximo a la utilización de esta expresión en la literatura reciente, sin embargo, se puede entender por regla fiscal una restricción constitucional o legislativa que establece algún tipo de límite en las variables fiscales, tales como el saldo presupuestario, el porcentaje de deuda pública, o los niveles de gastos o impuestos. Puede acompañarse también junto a una regulación del procedimiento de elaboración, discusión parlamentaria, ejecución y control del presupuesto.

Desde el punto de vista de la economía española, las dos reglas fiscales vigentes son el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que obliga a todos los países de la UE-27 y que limita el déficit público al 3 % del PB y la deuda al 60 % del PIB, y establece mecanismos para asegurar su cumplimiento, y la Ley de Estabilidad Presupuestaria, que establece también otros límites al déficit público en el que pueden incurrir tanto la administración central como las administraciones locales y autonómicas. Estos límites pueden variar en función tanto del ciclo económico como de la puesta en marcha de determinadas inversiones productivas por parte de las distintas administraciones.

Más allá de la experiencia reciente de la Unión Europea, la adopción de reglas fiscales se ha producido de forma generalizada, por ejemplo en países como Estados Unidos, Japón, Nueva Zelanda, Noruega, Canadá o Suiza.

Existe también una acepción diferente a la expresión regla de política fiscal, que se refiere a la “función de reacción” de las autoridades fiscales ante los cambios en el estado de la economía (es decir, cómo suele modificar sus decisiones presupuestarias cuando cambia la situación económica, medida por ejemplo por el crecimiento o la inflación). Estas “reglas activistas” no tienen por qué tener un reflejo legal. No obstante, aquí nos referiremos únicamente al primer significado que hemos mencionado.

¿Por qué se imponen reglas fiscales?

A pesar de que la aprobación de reglas fiscales es una característica institucional muy extendida en las economías desarrolladas en los últimos veinte años, no está exenta de polémica. Al fin y al cabo, ¿por qué debería limitarse a priori la capacidad de las autoridades para utilizar uno de los instrumentos de que dispone para lograr sus objetivos económicos?

El primer argumento es que la discrecionalidad de las autoridades fiscales ha dado lugar en el pasado a un sesgo creciente al déficit y la deuda, por razones como la inconsistencia temporal (predominio de los objetivos a corto plazo), la influencia de grupos de presión o los motivos electoralistas, que tienden a retrasar los ajustes necesarios en la deuda pública. Desde este punto de vista, las reglas tratan de garantizar la sostenibilidad futura de las finanzas públicas. La crítica fundamental que se ha formulado contra este argumento es que supone una cierta desconfianza hacia los mecanismos democráticos de decisión política y que, mejor que una norma que fije a priori límites cuantitativos al déficit, deberían reformarse los procedimientos de decisión política.

Relacionado con este problema, un segundo argumento tiene que ver con la equidad intergeneracional. Se pretende evitar que el gasto corriente se financie mediante deuda, cuyo pago tendrían que efectuar las generaciones venideras. Esto justifica la existencia de normas como la que se denomina “regla de oro”, que solo permite financiar con emisión de deuda gastos en inversión, ya que también tendrán efectos positivos en las generaciones futuras.

Un tercer argumento, especialmente relevante en el contexto de una unión monetaria, pero también en estados federales o con altos niveles de descentralización, es tratar de evitar los efectos externos negativos que las políticas fiscales demasiado expansivas aplicadas en un país o región pueden tener sobre el resto. Además, este problema se puede agudizar como consecuencia del denominado “riesgo moral” que puede tener lugar en un área monetaria.

También relacionado con la creación de la unión monetaria, la aplicación de una política monetaria única puede dificultarse por el mantenimiento de distintas políticas fiscales nacionales, por lo que las reglas fiscales constituyen un intento —imperfecto— de coordinar estas.

Finalmente, el argumento más polémico en relación con las reglas fiscales tiene que ver con la utilización de la política fiscal para lograr la estabilidad cíclica de la economía. Los defensores de las reglas fiscales argumentan que estas tratan de lograr la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas, pero que no tienen por qué impedir el déficit cíclico que se derivan de los estabilizadores automáticos en los períodos de crisis. Más aún, al mantener una posición fiscal más saneada a largo plazo, aumenta el margen de maniobra para la aplicación de estas políticas anticíclicas. En cambio, los críticos con las normas fiscales argumentan que los límites que estas reglas suelen poner al déficit (por ejemplo, el 3 % en la UE) son demasiado estrictos y que se superarán seguramente en periodos de intensa caída de la demanda, cuando son más necesarias las políticas presupuestarias expansivas. Si en estos períodos no se permitiese superar el límite establecido, de hecho la política fiscal acabaría siendo procíclica y agravando la caída de la demanda.

Características deseables de las reglas fiscales

Un trabajo clásico de Kopits y Symansky publicado en 1998 estableció las características ideales que deberían presentar las reglas fiscales, que son las siguientes:

• — En primer lugar, una regla fiscal debe estar bien definida, en cuanto al indicador que se quiere controlar, el alcance institucional (organismos sometidos a la regla y responsabilidades en caso de incumplimiento) y las cláusulas de escape específicas (circunstancias excepcionales en las que se permite el incumplimiento), para evitar ambigüedades que se materialicen en la aplicación ineficaz de la regla.
• — Otra característica que debe cumplir la regla fiscal es la transparencia en las operaciones de las autoridades, incluyendo aspectos relativos a la contabilidad y los convenios institucionales para computar el déficit y la deuda.
• — La tercera característica de las reglas fiscales es que deben ser consistentes con la consecución de los objetivos generales de política económica establecidos por las autoridades (por ejemplo, contribuir a la estabilidad de precios).
• — La regla fiscal debe ser también sencilla (comprensible por parte de los agentes económicos y fácil de evaluar), flexible (que las autoridades puedan reaccionar ante factores exógenos que queden fuera de su control y afecten de forma fundamental a las finanzas públicas) y aplicable. Sin embargo, estas tres dimensiones de las reglas de política fiscal suelen estar negativamente relacionadas, de forma que si se mejora en una de ellas suele producirse algún deterioro en las otras dos. Por ejemplo, que una regla sea muy sencilla suele ser menos flexible, ya que permitirá contemplar un número menor de situaciones específicas.
• — La quinta característica hace referencia a la consistencia de la regla fiscal, tanto internamente como con otras políticas y reglas macroeconómicas.
• — En sexto lugar, para que la regla fiscal alcance su objetivo, tiene que ser mantenida con políticas eficientes como, por ejemplo, las reformas estructurales necesarias para poder cumplir con los objetivos.
• — Y en séptimo y último lugar, es deseable que la regla fiscal esté recogida en algún estatuto, como las leyes o los Tratados Internacionales, donde también se establezcan aquellas cuestiones relativas a la vigilancia de la misma y las posibles sanciones que se aplicarían en caso de que se incumpliese la regla.

Clasificación de las reglas fiscales

Las reglas fiscales pueden clasificarse atendiendo a dos posibles criterios: el tipo de límite que se impone a las autoridades fiscales y el indicador fiscal considerado.

Atendiendo al primer criterio, se pueden distinguir entre reglas cuantitativas y reglas de procedimiento. Las primeras especifican algún límite concreto al indicador fiscal elegido. Es el caso, por ejemplo, del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Por otra parte, las reglas de procedimiento son aquellas que o bien regulan cómo deben llevarse a cabo determinados procesos, como por ejemplo la elaboración y aprobación del presupuesto, o bien refuerzan la transparencia de las políticas fiscales, aumentando el conocimiento por parte del público del origen y el destino de los recursos públicos, o bien regulan la aplicación de la política presupuestaria.

El segundo de los criterios, es decir, la elección del indicador fiscal, permite diferenciar entre reglas sobre el déficit, reglas sobre el nivel de deuda y reglas sobre el gasto público, independientemente que las mismas establezcan límites cuantitativos o cualitativos.

Las reglas sobre el déficit presentan la ventaja de que son fáciles de aplicar y de explicar a los agentes económicos, pero también presentan inconvenientes importantes. En primer lugar, no corrigen las tendencias de gasto excesivo que se pueden estar produciendo (ya que los mayores gastos pueden ser cubiertos con un incremento de los ingresos impositivos). En segundo lugar, la falta de flexibilidad puede hacer que sean inconsistentes con la utilización de la política fiscal para estabilizar la economía, provocando un efecto procíclico en épocas de bajo crecimiento (como hubiera ocurrido si los países europeos se hubieran visto obligados a no superar el 3 % de déficit en la recesión de 2009). Por este motivo, muchos países aplican estas reglas a lo largo del ciclo económico, de manera que permiten el funcionamiento de los estabilizadores automáticos. También es cierto, por otro lado, que la mayor flexibilidad se produce a costa de que las reglas sean menos claras (hay que definir el ciclo e identificar en qué fase se encuentra la economía), reduciendo la credibilidad y la aplicabilidad de las mismas. Otro problema que presentan estas reglas se refiere al riesgo de la utilización de la contabilidad creativa u otras prácticas para respetar los límites cuantitativos nominales.

Un ejemplo de regla sobre la deuda pública (además del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que incluye límites tanto al déficit como a la deuda) es la regla de la inversión sostenible del Reino Unido, que requiere que la deuda neta se mantenga estable y en un nivel prudente (40 % del PIB) a lo largo del ciclo. El problema de estas reglas consiste, obviamente, en determinar el nivel óptimo de deuda y que si la deuda se sitúa por debajo del límite impuesto, la regla representa una restricción débil sobre la política fiscal en el corto plazo. Una posible solución es tener en cuenta, junto al límite máximo, el patrón de comportamiento de la deuda (creciente o decreciente).

Por último, las reglas sobre el gasto público establecen límites sobre determinados componentes de este o sobre el gasto que llevan a cabo algunos niveles de gobierno. Entre los casos más destacados podemos citar el de Estados Unidos, Suecia, Holanda, Finlandia, Francia, Italia y España. Conceptualmente son más simples y más fáciles de aplicar y permiten el funcionamiento de los estabilizadores automáticos, tanto por el lado de los ingresos, al dejarlos operar libremente, como por el lado de los gastos, por ejemplo excluyendo aquellos gastos que sean sensibles al ciclo económico. No obstante, también presentan inconvenientes, destacando que no corrigen necesariamente la tendencia a registrar déficit excesivos.