Deuda pública

Concepto y naturaleza

Por deuda pública se entiende el conjunto de pasivos financieros que el Estado tiene con el sector privado, bien este esté constituido por personas, empresas o instituciones nacionales o extranjeras. Normalmente está documentada en forma de títulos-valores que se ofrecen al público para su suscripción, de acuerdo con determinadas condiciones en cuanto a sus intereses y plazo de amortización.

Los ingresos que se obtienen mediante la emisión de deuda pública se formalizan mediante un contrato de préstamo en virtud del cual el Estado se compromete al pago periódico de unos intereses y a la eventual devolución de los capitales en el momento que llegue su vencimiento. Esta forma de allegar recursos tiene la característica de su carácter voluntario a diferencia de los impuestos y demás ingresos coactivos del Estado. Además, se considera como el medio alternativo frente a los impuestos con el que cuenta el Estado para financiar los gastos públicos, siendo un recurso de carácter extraordinario.

En suma, son ingresos que provienen de la capacidad de endeudamiento que, como cualquier otra unidad económica, posee el Estado para solventar situaciones transitorias en las que las fuentes ordinarias de ingresos son insuficientes. No obstante, la importancia en el contexto financiero que en la actualidad tienen las emisiones deuda pública ha originado que sea considerado como un instrumento económico con funciones que van más allá del necesario aporte de recursos. Así, el Estado puede utilizar la deuda como instrumento de política económica, emitiendo o amortizando deuda pública en cada momento según los fines que puedan perseguirse.

La deuda pública puede afectar de una manera más o menos directa a variables económicas de las que depende básicamente el funcionamiento real de la economía tales como la oferta monetaria, el tipo de interés, el ahorro y su forma de canalización, bien sea nacional o extranjero, etc.

Clases de deuda

La utilización de este recurso financiero como un instrumento de política económica ha dado lugar a distintas modalidades en la emisión de la deuda pública y que podemos resumir en las siguientes:

• a) Deuda real y deuda ficticia. Esta clasificación tiene importancia desde el punto de vista de la creación de dinero y de la estabilidad monetaria. La distinción entre estas dos clases de deuda proviene de cuál sea la figura del prestatario. Así, cuando el Tesoro Público emite títulos que pueden ser adquiridos por bancos privados, particulares y el sector exterior estaremos ante la deuda real. Sin embargo, también se puede ofrecer la deuda al Banco Central del país, situación en la que la deuda se considera ficticia, puesto que dicho banco es un organismo de la Administración pública y en realidad la operación de deuda equivale, incluso en sus efectos monetarios, a una creación solapada de dinero.
• b) Deuda Pública inscrita. Por la forma de su documentación la deuda puede distinguirse entre aquella que está inscrita o no según conste en los registros oficiales de deuda. La deuda inscrita puede ser al portador, nominativa o mixta, según estén inscritos los títulos a nombre de una persona determinada o no, siendo mixta cuando los títulos son inscritos a nombre de persona determinada y pagables al portador.
• c) Deuda a corto, medio y largo plazo. Un aspecto clave en la deuda es el plazo de duración del empréstito. Las razones de emisión de cada uno de estos tipos de deuda pueden responder a causas variadas, pero fundamentalmente se basan en la naturaleza de los gastos que deben cubrir. Así, la deuda a corto emitida a un año o "Letras del Tesoro" se ha venido utilizando para allegar recursos de tesorería del Estado, esto es, para cubrir los déficits de caja que pueden presentarse puntualmente. La deuda a medio plazo o "Bonos del Estado" cumple la misión de conseguir fondos para la financiación de gastos ordinarios y se plasma en la emisión de títulos con vencimiento de 2 a 4 años. Por último, la deuda a largo plazo se utiliza con la finalidad de financiar gastos extraordinarios y de dilatada rentabilidad como las obras públicas o grandes proyectos de inversión, dando lugar a emisiones de más larga duración, que pueden llegar hasta los 20 años. Suele materializarse en las denominadas "Obligaciones del Estado".
• d) Deuda amortizable y perpetua. La deuda perpetua es aquella que, al contrario que la amortizable, no tiene fecha, ni por tanto obligación por parte del Estado para su amortización. La deuda perpetua puede ser denunciable y no denunciable, entendiendo como perpetua la que no puede ser denunciable en ningún caso. La deuda pública perpetua denunciable lo es sólo unilateralmente, pues aunque los adquirentes de la misma no puedan solicitar el reembolso, el Estado puede denunciar el préstamo y proceder al reembolso del capital o bien adquirirla en los mercados secundarios de renta fija.
• e) Deuda interna o externa. La primera es suscrita por nacionales y todos sus efectos tan sólo se dejan sentir en el ámbito de la economía interna; la deuda externa, por el contrario, es suscrita por empresas, particulares o instituciones extranjeras, lo cual puede tener importantes efectos tanto para la economía nacional como para la de aquéllos que suscriben la deuda. Así, en momentos de colapso económico la deuda externa puede posibilitar los fondos necesarios sin menoscabo del ahorro nacional, pero tiene su contrapartida en el momento de la amortización de la deuda, cuando será necesario captar los recursos en el país sin que esos recursos produzcan una compensación en otros ciudadanos.

La deuda pública en la doctrina económica

La deuda pública en la actualidad reviste una importancia básica, tanto por la cuantía de sus ingresos, que compensan en parte la posible deficiencia recaudatoria de los impuestos, como por constituirse en un fundamental instrumento de política monetaria en manos del Estado. Históricamente han existido diversas posiciones doctrinales al respecto; desde la clásica sobre el equilibrio presupuestario protagonizada por Adam Smith y su escuela, pasando por la crítica de Keynes y la "nueva ortodoxia" que veían en la deuda una herramienta anticíclica con la que compensar la falta de recursos en los momentos de recesión económica. Es también de destacar la postura de Buchanan, quien hace una interpretación novedosa sobre los efectos de la deuda y la pérdida de utilidad que ello origina para las generaciones futuras. Los planteamientos de Buchanan han desencadenado una polémica todavía viva en la que destacan las aportaciones de autores tales como Miller, Baven, Davis, Kopf, Kiseman, Wiseman, Mishan o Shoup.