Deuda pública (efectos macroeconómicos)

Concepto

La deuda pública está formada por las obligaciones financieras emitidas por parte del sector público para financiar el exceso de gasto en relación con sus ingresos fiscales. Teóricamente, este exceso de gasto sobre ingresos podría financiarse también mediante préstamos del Banco Central al Gobierno y la emisión de oferta monetaria. Sin embargo, esta práctica, poco ortodoxa desde el punto de vista de la gestión monetaria, se encuentra prohibida en los países de la Unión Europea con el fin de preservar la independencia del Banco Central Europeo. Por tanto, el déficit público supondrá siempre un aumento de la deuda pública.

La deuda pública existente en un momento del tiempo determinado recoge no solo la diferencia entre gastos e ingresos de ese periodo, sino la acumulación de la deuda pública emitida (y aún no amortizada) durante los periodos anteriores. Habitualmente esta magnitud se expresa en términos del Producto Interior Bruto (PIB), que se toma como una referencia de la capacidad recaudatoria del sector público en cada país. Esta ratio es la que se utiliza para realizar las comparaciones internacionales de deuda pública.

El Tratado de la Unión Europea establece para todos sus Estados miembros un valor de referencia del 60% para esta relación. Los Estados deben mantener la deuda pública por debajo de este porcentaje o reduciéndose a un ritmo suficiente para acercarse a esta cifra. Si no se observan estas condiciones puede decidirse la apertura de un procedimiento de déficit excesivo.

Definición

Al igual que ocurre con cualquier otro agente económico, el sector público puede recurrir al endeudamiento siempre que necesite acometer en un momento determinado más gastos que los que puede financiar con la recaudación de impuestos. Si este endeudamiento se destina a gastos productivos que generan en el futuro mayores niveles de renta, podrá hacer frente a su amortización más el servicio de la deuda (intereses). Pero, también como las familias y las empresas, el sector público debe asegurar la sostenibilidad de su política fiscal, es decir, que no se verá obligado en el futuro a corregirla bruscamente ante la imposibilidad de hacer frente a estos pagos.

Desde un punto de vista teórico, esta sostenibilidad fiscal podría definirse como la capacidad para hacer frente en el futuro a la deuda actual, de forma que esta acabe siendo igual a cero. Desde un punto de vista más práctico, sin embargo, esta definición es difícil de aplicar. Por ejemplo, podría plantearse la cuestión de cuál es el horizonte temporal en que debe aplicarse.

Por esta razón, la sostenibilidad fiscal suele medirse para un periodo amplio (por ejemplo 20 años) y se entiende que se cumple esta condición si la deuda pública no sigue una evolución explosiva y se mantiene, en porcentaje del PIB, por debajo de un umbral determinado durante todo ese periodo (por ejemplo, el 60% en la UE).

La evolución en el tiempo de la deuda pública puede recogerse en la siguiente ecuación:

Donde D representa el stock de deuda, Y el PIB nominal, DP el déficit primario, i el tipo de interés nominal de la deuda pública, g la tasa de crecimiento nominal de la economía y AF el efecto ajuste flujo-fondo.

Por tanto, el incremento de ratio deuda/PIB se explica por tres factores diferentes:

• a) La política fiscal aplicada por las autoridades, recogida por el valor del déficit primario (es decir, descontando el pago por intereses). Siempre que el Gobierno incurra en un volumen de gastos mayor que el de sus ingresos tributarios, deberá emitir nuevos títulos de deuda.
• b) El efecto “bola de nieve”, que es el resultado del pago por intereses que se deriva de la deuda pública existente al finalizar el periodo anterior. Incluso aunque no se incurriese en la actualidad en un déficit primario, si el tipo de interés es mayor que la tasa de crecimiento del PIB, la ratio deuda pública crecería como consecuencia de este efecto. Por el contrario, cuando la tasa de crecimiento es mayor que el tipo de interés, el denominador crecería más rápidamente que el numerador y la relación deuda pública/PIB estaría decreciendo. Este término indica en qué medida la posibilidad de aplicar políticas fiscales expansivas en un periodo está condicionada por las políticas aplicadas en el pasado (reflejadas en el stock de deuda acumulado).
• c) El ajuste flujo-fondo incluye algunas operaciones que no se reflejan en el déficit público, pero sí tienen repercusiones sobre el valor de la deuda. En esta categoría se incluirían las transacciones financieras o ajustes en la valoración del déficit o la deuda (por ejemplo, revaluaciones de la deuda pública emitida en moneda extranjera) o variaciones de los activos financieros del balance del sector público (por ejemplo, préstamos del Gobierno a algunos sectores o privatizaciones). Muchas de las operaciones de rescate del sector financiero que se pusieron en marcha a partir de la crisis financiera de otoño de 2008 entran dentro de esta categoría: aunque no afectan directamente al déficit, sí influyen en la evolución de la deuda.

A partir de la ecuación anterior también puede calcularse el valor máximo del déficit primario en el que puede incurrir un país para mantener constante la deuda pública en porcentaje del PIB. Haciendo igual a cero esta expresión, quedaría (suponiendo que los efectos de ajuste flujo-fondo son nulos):

De acuerdo con esta expresión, siempre que la economía esté creciendo a una tasa mayor que el tipo de interés asociado a la deuda, es posible tener algún déficit primario sin que la ratio deuda/PIB se incremente. La razón es sencillamente que el aumento de la deuda que hay que generar para financiar el déficit primario se compensa por un aumento suficiente del denominador de la relación. Por el contrario, si el PIB crece más despacio que el tipo de interés, las autoridades solo podrán garantizar la sostenibilidad de la deuda generando un superávit primario.

Consecuencias negativas

Como ya se ha señalado, el aumento de la deuda pública que se deriva de cualquier déficit puede ser sostenible si se espera en el futuro un incremento de la renta -y entonces de la recaudación fiscal- para hacer frente a su pago. No obstante, la emisión de deuda puede generar algunas consecuencias negativas que deben tenerse en cuenta:

• - La emisión de deuda pública durante algunos periodos compromete una parte del gasto público que se puede realizar en los periodos siguientes, como consecuencia de la necesidad de hacer frente al servicio de la deuda (pago de intereses).
• - Otra forma en la que la emisión de deuda condiciona la política fiscal que puede aplicarse en el futuro es su influencia sobre el margen de maniobra para aplicar políticas fiscales expansivas si la situación cíclica lo requiere. Para que este margen de actuación sea suficiente, debe mantenerse la relación deuda/PIB en un valor reducido a lo largo de las distintas fases del ciclo.
• - Un valor elevado de la ratio deuda/PIB, y sobre todo una evolución creciente de esta relación, genera también costes por la elevación del tipo de interés de la deuda. Esto se produce principalmente en la medida de que los mercados financieros eleven la prima de riesgo asociada a la deuda de un país si se considera que la sostenibilidad de las finanzas públicas ofrece algunas dudas.
• - Este encarecimiento de la financiación también puede afectar al sector privado, dando lugar a lo que se conoce como efecto expulsión financiero. En la medida en que la necesidad de emitir deuda para financiar el déficit supone una mayor presión sobre la oferta de fondos prestables en los mercados financieros, el tipo de interés de mercado se elevará y las empresas verán encarecido el acceso a la financiación de sus inversiones.