Desarrollo rural

Concepto

El concepto de desarrollo rural es amplio y abarca diversos matices, sobre todo por la evolución que el mismo ha experimentado a lo largo del tiempo.

La propia Política Agraria Común (PAC) englobó como un eje fundamental de la misma al Desarrollo Rural, completando a lo que había venido siendo su eje director, la política de mercado, dado que la agricultura europea tiene que hacer frente a nuevas situaciones y retos como, por ejemplo, la mundialización de los intercambios, unas mayores exigencias de los consumidores en materia de calidad, o la ampliación de la Unión Europea.

El desarrollo rural vendrá ligado al desarrollo de lo que se pueda definir como zonas rurales, zonas que requieren una especial atención pues no son solo suministradoras de alimentos a las zonas urbanas, sino que tienen un valor paisajístico importante, y son crisoles del patrimonio cultural y natural.

Según la definición de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) que se basa en la densidad de población (150 hab/km², siendo para Eurostat de 100 hab/ km², o por ejemplo para el INE definido como municipios con menos de 10.000 habitantes), las regiones rurales representan el 92 % del territorio de la Unión Europea (UE ampliada). Estas regiones generan el 45 % del valor añadido bruto (VAB) y el 53 % de los puestos de trabajo de la UE, pero algunos de sus indicadores socioeconómicos, incluidos los indicadores estructurales, son menores con respecto a los de las zonas no rurales. En las zonas rurales, la renta per cápita equivale aproximadamente a dos terceras partes de la de las otras, la tasa de actividad de las mujeres es menor, en general el sector de los servicios está menos desarrollado, los niveles de formación superior que se alcanzan son inferiores, etc. Además, algunas regiones rurales tienen graves problemas de lejanía y de perifericidad.

Tratándose del desarrollo rural, el principal propósito que se persigue es mantener unas comunidades rurales viables, para lo cual resulta obviamente esencial una agricultura competitiva. La actividad agraria sigue siendo la principal destinataria de las superficies rurales, y un factor determinante de la calidad de los paisajes y del medio ambiente, acrecentado todavía más con la ampliación de la Unión Europea.

Según el Parlamento Europeo 1992, el principal objetivo de una política de desarrollo rural debe ser promover una actividad económica permanente en las zonas rurales, que sea endógeno, es decir que surja desde las propias zonas rurales y que se mantenga en el tiempo, que los agentes locales se impliquen, tomen la iniciativa y participen de su propio desarrollo. Además no puede ser solo una política de estructuras agrícolas sino que tiene que contemplar a todos los implicados en el tejido social.

La idea de desarrollo rural se enfoca como el proceso de revitalización equilibrado y autosostenible del mundo rural basado en su potencial económico, social y medioambiental mediante una política regional y una aplicación integrada de medidas con base territorial por parte de organizaciones participativas.

Las políticas de desarrollo rural buscan hacer de las zonas rurales un lugar más atractivo en donde vivir y trabajar, un escenario en donde puedan encontrar una vida mejor gentes cada vez más diversas de todas las edades, invirtiendo el proceso de envejecimiento y despoblación de las mismas, dotándolas de medios para que generen su propio desarrollo, se adapten a las nuevas circunstancias económicas y sean valoradas como merecen por el conjunto de la sociedad.

Las empresas de economía social a través de sus diferentes fórmulas organizativas son capaces de crear tejido empresarial en cualquier zona pero especialmente en las zonas rurales donde lo que está en peligro no es solo la posibilidad de muchas personas de vivir en su lugar de origen si no se llegan a unos niveles suficientes de rentas, sino también el abandono y degradación de espacios y de recursos de gran valor social y ecológico.

Actualmente es prioridad comunitaria el mejorar la calidad de vida en las zonas rurales y el fomento de la diversificación de la economía rural. La política de desarrollo rural, horizonte 2007-2013, se centra en tres ámbitos fundamentales: la economía agroalimentaria, el medio ambiente y la economía y la población rurales, en sentido amplio (2006/144/CE: Decisión del Consejo, de 20 de febrero de 2006, sobre las directrices estratégicas comunitarias de desarrollo rural).

La nueva generación de estrategias y programas de desarrollo rural se articulará en torno a cuatro ejes: eje 1, aumento de la competitividad del sector agrícola y forestal; eje 2, mejora del medio ambiente y del entorno rural; eje 3, calidad de vida en las zonas rurales y diversificación de la economía rural; eje 4, el Leader.

En el caso del eje 1, se aplicarán medidas relativas al capital humano y físico en los sectores de la agricultura, los alimentos y la silvicultura (fomento de la transferencia de conocimientos y de las innovaciones) y a los productos de calidad. El eje 2 consta de medidas destinadas a proteger y mejorar los recursos naturales, así como a preservar los sistemas agrarios y forestales tradicionales de gran valor medioambiental y los paisajes culturales de las zonas rurales europeas. El eje 3 contribuye al desarrollo de infraestructuras locales y del capital humano en las zonas rurales para mejorar las condiciones de crecimiento y de creación de empleo en todos los sectores y propiciar la diversificación de las actividades económicas. El eje 4, basado en la experiencia del Leader, introduce posibilidades innovadoras de gobernanza partiendo de planteamientos locales de desarrollo rural que tienen su origen en la base.

Evolución del desarrollo rural en la Unión Europea

El origen del concepto de desarrollo rural en la UE se remonta al Tratado de Roma (1957), considerando el desarrollo rural como una parte del desarrollo económico, y que se produce de manera tácita con el desarrollo productivista.

La Unión Europea siempre ha estado vinculada con políticas específicas de fomento del desarrollo rural, de hecho en 1988 se propuso la reforma de los Fondos Estructurales, con el plan Mansholt, para modernizar las estructuras agrarias dado que soportaban unos elevados costes de mantenimiento de los excedentes agrarios.

La incorporación de nuevos Estados a la Política Agraria Común, en los años 70 y 80 (Reino Unido, Irlanda, Grecia, Portugal y España) dio un nuevo giro a la política, con el fin del modelo de agricultura productivista, fraguando la idea de desarrollo rural incorporando otras sensibilidades como las de orden social y desarrollo global que tuvo como consecuencia la firma del Acta Única en 1987. El Acta Única propuso la reducción de las diferencias entre las regiones y corregir el retraso de las más desfavorecidas.

En 1988 se aboga por un desarrollo rural no basado exclusivamente en el sector primario, sino en un desarrollo plurisectorial en el que la agricultura deje de ser un sector aislado y donde se integre con otros sectores de la economía, todo lo cual viene recogido en el documento “El futuro del mundo rural de la Comisión Europea”.

En 1993 el Tratado de Maastricht menciona expresamente a las zonas rurales (artículo 130 a) y las presenta como objetivo prioritario de la ayuda concedida a través de la política comunitaria de cohesión económica y social, realizando las zonas rurales una triple función, la productiva, la social y la ambiental.

En 1996 la Declaración de Cork, relativa a las conclusiones de la Conferencia Europea sobre Desarrollo Rural, dictaminó un nuevo período optando por un desarrollo sostenible para todas las zonas rurales y una mayor subsidiaridad, simplificación e integración de las diversas medidas de apoyo al desarrollo de estas zonas rurales. En dicha declaración se aboga por hacer de las zonas rurales un lugar más atractivo donde vivir y trabajar. Muy importante es la concepción de “abajo hacia arriba” propia de este nuevo período en el que se favorecen políticas de actuación que se desarrollen por sí mismas, es decir iniciativas que surjan desde la base.

Otro avance clave fue la consideración a propuesta de la Agenda 2000 de enmarcar a la política de Desarrollo Rural como el segundo pilar básico de la Política Agraria Comunitaria. Los motivos y principios que devinieron en esta consideración es estimar el papel multifuncional de la agricultura, ya que además de la producción de alimentos desempeña otras funciones, considerar el enfoque multisectorial e integrado de la economía rural a través de la diversificación de actividades que crean nuevas fuentes de ingresos, empleo, y protección del patrimonio rural, flexibilizar las ayudas al desarrollo rural y lograr la transparencia en la elaboración y gestión de los programas gracias a una legislación más simplificada, y aplicable por los diversos países de territorios beneficiarios de las ayudas y fondos.

Las políticas comunitarias para el Desarrollo Rural integradas en la PAC se ejecutan a través de los siguientes fondos de financiación: el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), gestionado por el Ministerio de Hacienda, Fondo Social Europeo (FSE), gestionado por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Instrumento Financiero de Ordenación Pesquera (IFOP) gestionado en España por el MAPA - SGP y especialmente el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria en sus dos ramas Orientación y Garantía gestionado por el MAPA (DG de Desarrollo Rural) y MAPA - FEGA respectivamente, y el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria en sus dos ramas Orientación y Garantía gestionado por el MAPA (DG de Desarrollo Rural) y MAPA - FEGA respectivamente. Los tres primeros y el FEOGA - Orientación son denominados Fondos Estructurales.

En el período 2000-2006 las herramientas de la política de Desarrollo Rural se basan en la aplicación de la normativa comunitaria y nacional, en lo relativo al empleo de la financiación por los diferentes Fondos Comunitarios. El Reglamento (CE) 1783/1999 del Parlamento y del Consejo, de 12 de julio de 1999, relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, precisa para el período 2000-2006 el ámbito de intervención del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), que tiene por objeto promover la cohesión económica y social mediante la corrección de los principales desequilibrios regionales y la participación en el desarrollo y la reconversión de las regiones, garantizando al mismo tiempo una sinergia con las intervenciones de los demás Fondos Estructurales. Estos fondos son los Programas Operativos Integrados, los Programas de Desarrollo Rural y las Iniciativas Comunitarias (principalmente Leader +). En los Programas Operativos Integrados y los Programas de Desarrollo Rural, se integran aspectos diversos como: la Gestión de los Recursos Hídricos, las Inversiones en Mejora de Explotaciones Agrarias, el relevo Generacional y la Incorporación de los Jóvenes a la Titularidad de las Explotaciones Agrarias, la ayuda al cese de la actividad agraria para los que así lo deseen, las Indemnizaciones Compensatorias, la Forestación de Tierras Agrarias o las medidas agroambientales para la agricultura.

En el Leader + los ejes prioritarios de actuación se refieren a las estrategias de desarrollo para las comarcas agrarias en las que actúan los Grupos de Acción Local (gastos de gestión y funcionamiento administrativo, servicios a la población, valorización del patrimonio natural, valorización de productos locales agrarios, pymes y servicios, turismo rural, formación y empleo, etc.) y a la Cooperación entre Grupos de Acción Local españoles entre sí y con otros grupos europeos. También se financia la creación de una red telemática y una revista órgano de difusión de Leader + - España (Observatorio Leader +) o las actuaciones de gestión y coordinación. Dentro de los Programas Operativos y de Desarrollo Rural, algunas partidas se destinan a la financiación de los Programas PRODER II, con ejes prioritarios y medidas similares a las del Leader +.

La ampliación de la Unión Europea en los aspectos que conciernen al Desarrollo Rural se recogen en el programa SAPARD (Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development, Programa especial de adhesión para la agricultura y el desarrollo rural).

Para el período 2007-2013 el Reglamento (CE) nº 1080/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006, relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, marca las nuevas líneas de actuación a fin de reducir las diferencias que existen entre los niveles de desarrollo de las regiones europeas y para que las regiones menos favorecidas se recuperen del retraso que sufren. El objetivo del FEDER es contribuir al fortalecimiento de la cohesión económica y social, reduciendo las disparidades regionales. Dicha contribución se lleva a cabo a través del apoyo al desarrollo y a la adaptación estructural de las economías regionales, incluida la reconversión de las regiones industriales en declive. La intervención del FEDER se concentra en varias prioridades temáticas que reflejan la naturaleza de los objetivos de “convergencia”, “competitividad regional y empleo” y “cooperación territorial europea” y, en concreto, en la financiación relativa a: inversiones que contribuyen a crear empleos duraderos, inversiones en infraestructuras, medidas de apoyo al desarrollo regional y local, lo que incluye la asistencia y los servicios a las empresas, en concreto las pequeñas y medianas empresas y asistencia técnica.

Sobre la base de las directrices estratégicas cada Estado Miembro debe elaborar su “Plan Estratégico Nacional de Desarrollo Rural”, el cual constituye el marco de referencia para la elaboración de los programas de desarrollo rural (PDR) en los diversos Estados. Por ello, y de acuerdo con el Reglamento (CE) 1698/2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través de los fondos FEADER (Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural), y otras disposiciones, se ha elaborado en España un Plan Estratégico para el nuevo período de programación 2007-2013, con unas medidas horizontales y elementos comunes, pero cuyas actuaciones previstas en el Plan se aplicarán a través de los Programas de Desarrollo Rural (PDR), programas desarrollados dentro de los respectivos marcos autonómicos como instrumentos para la aplicación de los fondos.

Los ejes de política de desarrollo rural (Decisión del Consejo Comunitario, de 20 de febrero de 2006) son cuatro:

1) El aumento de la competitividad del sector agrícola y forestal.

2) La mejora del medio ambiente y del entorno rural.

3) La calidad de vida en las zonas rurales y diversificación de la economía rural.

4) El líder, que introduce nuevas posibilidades de gobernanza por medio de estrategias locales de desarrollo rural planteadas con un enfoque ascendente partiendo de lo más básico para alcanzar objetivos más amplios.

Las más recientes normativas en España son la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el Desarrollo sostenible del medio rural, y la Ley Orgánica 16/2007, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley para el Desarrollo sostenible del medio rural, que determinan los objetivos para las políticas de desarrollo rural sostenible de las Administraciones Públicas, regula el marco normativo de la acción de la Administración General del Estado en el ámbito de sus competencias y establece los criterios e instrumentos de colaboración con el resto de las Administraciones Públicas, en las materias relacionadas con el desarrollo sostenible del medio rural, con el fin de alcanzar una acción pública coordinada y complementaria en este ámbito que mejore la cohesión económica y social entre los diversos territorios, así como la protección y el uso sostenible de los ecosistemas y recursos naturales.