Desregulación

Concepto

Se entiende por desregulación todo proceso que implica suprimir las normas que dirigen y controlan una actividad económica para posibilitar el funcionamiento de la libre competencia y, en consecuencia, la regulación de la actividad por el mercado.

La desregulación desempeña un papel fundamental en la remoción de las barreras a la entrada en el mercado, dado que la desregulación tiende a eliminar las trabas que impiden o dificultan la competencia. Por esto, es una condición necesaria de todo proceso de privatización, sobre todo en aquellos países como en España, donde la reglamentación de la economía puede reducir la eficiencia del aparato productivo y la capacidad de adaptación a los cambios tecnológicos. De hecho, asistimos desde hace décadas a una revisión de las características propias de los monopolios naturales en muchos sectores, principalmente de servicios, donde el cambio tecnológico ha hecho posible la provisión de sus productos en régimen de competencia.

Críticas a la regulación pública y proceso desregulador

Hasta bien entrada la década de los años ochenta los distintos gobiernos intervinieron fuertemente en sus economías con el deseo de solucionar las posibles incorrecciones derivadas de un mercado libre. Nos estamos refiriendo a los fallos del mercado, que tradicionalmente han justificado fuertes regulaciones en el sector servicios y en toda la economía en general, contribuyendo así al logro de una asignación eficiente de los recursos de acuerdo con el óptimo paretiano.

A pesar de que todavía la existencia de fallos del mercado sirvan de justificación para la actuación gubernamental en la economía, en las dos o tres últimas décadas han ido apareciendo importantes críticas centradas en la ineficiencia que puede ocasionar la regulación, y que ponen en entredicho el fundamento de la Teoría del Interés Público. Así las críticas a la regulación pública más importantes se producen en dos vertientes: las motivaciones y la eficiencia de la regulación.

La ineficiencia de la regulación

En la práctica, se duda de la eficacia de las normas reguladoras para mejorar el funcionamiento de los mercados, pensándose incluso, como así lo demuestran los estudios realizados, que la regulación es un proceso ineficiente en sí mismo, lo cual debe ser tenido en cuenta a la hora de decidir la introducción de nuevas regulaciones.

Básicamente las principales ineficiencias que provoca la regulación se han recogido en dos grupos: la denominada "ineficiencia-X" (palabra acuñada por Leibenstein en 1966) y los costes a largo plazo de la regulación.

Derechos de propiedad e ineficiencia

Son precisamente las empresas reguladas las que presentan este tipo de ineficiencia que se deriva del uso de los factores productivos.

Los estudios realizados han puesto de manifiesto que la regulación tiende a debilitar la intensidad de los derechos de propiedad en el seno de la empresa, lo que conlleva no solo a incrementar aquellos gastos no necesarios que favorecen a la gerencia sino que se incrementa en general la función de costes de la empresa, por lo que toda regulación basada en los costes actuales será ineficiente.

La crítica más sólida que se suele hacer a la eficiencia de la empresa pública se basa en los problemas derivados de la imperfecta transmisión de información entre los gestores de aquellas y los propietarios, que son quienes fijan los objetivos.

Si la regulación trata de trasladar a los precios las variaciones de los costes existen incentivos a que la empresa regulada no actúe de forma eficiente respecto a estos últimos, sobre todo cuando esa reducción de costes que va a incrementar la eficiencia les supone un esfuerzo a los gestores en el sentido de que estos pueden obtener beneficios si no declaran los costes verdaderos. Este comportamiento se opone al del propietario privado, que es consciente de que tendrá que renunciar a la riqueza si antes no consigue incrementar la eficacia o reducir los costes. Los propietarios privados al ser "demandantes del residuo" están realmente interesados de que haya un beneficio (un residuo) para lo cual controlarán el comportamiento de los gestores, de forma que no solo estos suministren lo que demandan los consumidores sino que lo hagan de manera eficiente respecto a los costes.

El control por parte de los propietarios será más fácil si se le da a los gestores un conjunto de incentivos, como hacerles partícipes de los beneficios o darles la opción de comprar acciones. De esta forma, los gestores dirigirán las empresas privadas de manera eficaz al coincidir sus intereses con los de los propietarios.

Sin embargo, estas recomendaciones, dirigidas a incrementar la eficacia de la empresa privada, no pueden trasladarse a la empresa pública porque en esta el control interno lo realizan grupos políticos que no están interesados (tampoco patrimonialmente) en que los gestores de la empresa se comporten eficientemente.

Asimismo, una empresa privada está sujeta no solo al control interno que realizan los propietarios (accionistas) sino al control externo que ejerce el mercado de capitales, el cual funciona como un tribunal de última instancia: si los accionistas ven que las actuaciones de los gestores no buscan la maximización de los beneficios, venderán sus acciones con la consiguiente reducción en los precios (que será más bajo de lo que debería ser en base a otra empresa con gestión adecuada), lo cual atraerá a un nuevo grupo de accionistas cuyo objetivo será sustituir a los gestores existentes en ese momento.

La amenaza de una posible absorción de la sociedad, de un simple cambio en los propietarios, puede ayudar a imponer disciplina a los gestores titulares, al estar sometidos los directores privados a la disciplina del mercado de capitales. La capacidad para comprar y vender los derechos de propiedad de la empresa privada presiona constantemente sobre la eficiencia productiva de la empresa. Y en el peor de los casos, la empresa quebrará.

Sin embargo, este incentivo que tiene la empresa privada para ser eficiente no lo tiene la empresa pública, puesto que el control del mercado de capitales no existe.

Además, si la empresa de titularidad pública lo es al 100 % no solo no existe la posibilidad de cambio de propietario (al no cotizar en Bolsa) sino que una gestión ineficaz, tampoco la conduce a que tenga más dificultades para obtener financiación externa, debido a la garantía estatal que la respalda.

En estos puntos, arguye Velijanovski (1987) se encuentra la diferencia entre los incentivos de la empresa pública y la privada para ser eficientes.

En los últimos años han aparecido numerosos análisis comparativos del comportamiento y la eficiencia de las empresas públicas y las privadas.

Uno de los primeros economistas en realizar dicha comparación en el Reino Unido fue Pryke en 1971. Según este autor, las empresas públicas fueron eficientes durante los sesenta, pero a fines de los setenta registraban amplias ineficiencias, y es que, en su opinión, las empresas públicas salían muy desfavorecidas en su comparación con las empresas privadas que operaban en los mismos sectores.

Más allá de la evidencia acumulada en la mayor parte de los estudios realizados en muchos sectores y en muchos países que aprecian una eficiencia relativa menor en las empresas públicas, hay que poner de manifiesto que no solo es atribuible a que la propiedad pública sea difusa, lo que genera relaciones de agencia e "ineficiencia X", sino que también puede deberse al entorno poco competitivo en el que opera la empresa pública o en la falta de incentivos de los directivos de las empresas públicas o simplemente a la diversidad de objetivos que tratan de alcanzar.

Los costes dinámicos de la regulación

La regulación puede provocar importantes costes económicos atendiendo a sus efectos sobre la evolución de la economía a largo plazo. En particular, la regulación puede retrasar el ajuste de la estructura de un sector a los cambios exógenos que se produzcan en las condiciones de oferta y de demanda, puesto con el paso del tiempo, estas condiciones cambian.

Así pues, a largo plazo y como consecuencia no solo de los cambios en las preferencias de los consumidores, sino del cambio tecnológico se producirán variaciones en la información, en las economías de escala o de alcance en el monopolio natural, o en la intensidad de los efectos externos, de forma que ciertas regulaciones constituyan un factor de rigidez que solo crea ineficiencia.

En estos casos, se debería abandonar las regulaciones anteriores establecidas y facilitar la competencia. Sin embargo, la evidencia nos muestra que es muy difícil que los reguladores decidan revisar la conveniencia de las normas reguladoras impuestas en el pasado. Y aún en el caso de que lo hicieran, sería bastante difícil que los reguladores cambiasen de opinión sobre todo porque se basarán en una información administrada por la propia empresa regulada la cual seguiría teniendo incentivos para falsear la información relativa a los costes de producción.

La evidencia empírica nos pone de manifiesto que a largo plazo hay que considerar alguna variable más que los costes marginales de producción. Incluso aquellos que hoy produzcan a precios más elevados pueden ser los que mañana ofrezcan su producción a precios más baratos siempre y cuando hayan invertido ese excedente (obtenido a partir del precio actual más elevado) en investigación y desarrollo, de forma que en el futuro la estructura de costes pueda ser inferior a la actual (esta ha sido una de las defensas clásicas del monopolio).

Por lo tanto, otra fuente de costes derivados de la regulación se encuentra en el proceso técnico, porque se ha comprobado que la regulación reduce los estímulos a inventar nuevos productos, aplicar nuevos procesos, o simplemente mejorar los sistemas de producción y gestión utilizados.

De hecho, la evidencia empírica muestra que la innovación está positivamente relacionada con la competencia en los mercados. La incorporación de los avances tecnológicos en el sistema productivo tiene una gran importancia en las diferentes tasas de crecimiento entre las economías y los sectores. Por ejemplo, las telecomunicaciones son un componente vital de la infraestructura nacional y un factor contributivo a la competitividad y al bienestar nacional. Por eso no solo la regulación desincentiva la innovación, sino que a largo plazo limita el crecimiento económico de un país y la creación de empleo, ya que la regulación aumenta los costes de la empresa y reduce la posible creación de las mismas.

En conclusión, podemos afirmar que en muchas ocasiones y en muchos mercados es necesario que se lleve a cabo una desregulación puesto que no hay argumentos sólidos que justifiquen la regulación, la cual, en último término, no hace sino obstaculizar su libre y eficiente funcionamiento. Sin embargo, esto no quiere decir que la desregulación se deba llevar a cabo en todos los sectores sino solo en aquellos en los que genere más ventajas que inconvenientes, y tampoco es necesario que siempre se proceda a desregular un sector, sino que a veces lo más conveniente es llevar a cabo una re-regulación del sector para hacerlo más eficiente.

La teoría de los mercados contestables y la desregulación

En principio, tal y como se ha comentado, si el proceso desregulador acometido en un mercado ha llevado a una mayor competencia cabe esperar una mejora en materia de eficiencia en la asignación. Pero la competencia total no es esencial para lograr la deseada eficacia, basta con que exista la amenaza de una posible competencia. Esta presunción caracteriza la teoría de los mercados contestables o sostenibles.

Según Baumol, su artículo titulado Contestable Markets: An Uprising in the Theory of Industry Structure de 1982, un mercado perfectamente contestable es una generalización del concepto de mercado perfectamente competitivo, caracterizado por un comportamiento óptimo y que se aplica a cualquier nivel de la estructura industrial incluido el monopolio y el oligopolio.

Baumol define un mercado contestable como aquél en el que la entrada es absolutamente libre y la salida absolutamente sin costes. La "contestabilidad" de los mercados requiere el cumplimiento de dos condiciones:

• a) Libertad de entrada en el mercado, en el sentido de que el competidor potencial no tenga desventajas con respecto a las empresas ya instaladas en el mercado, por tener todas las empresas acceso a la misma tecnología, presentando idénticas funciones de costes e igual calidad de producto. Además, dichas empresas pueden entrar en el mercado a cualquier nivel de producción, incluso el que corresponda a sectores en monopolio natural.
• b) Libertad de salida, en el sentido de que cualquier competidor pueda abandonar sin impedimentos el mercado, pudiendo recuperar cualquier inversión o coste incurrido en el momento de la entrada excepto, claro está, la depreciación. Dicho de otra forma, no debe haber sunk costs (costes hundidos), que son aquellos costes que no se pueden recuperar una vez se abandona el mercado.

Bajo estas dos condiciones, las empresas que integran el mercado perfectamente contestable pueden obtener resultados óptimos en el sentido de Pareto sin necesidad de ser pequeñas o numerosas o independientes en sus decisiones o producir productos homogéneos, requisitos atribuibles a la competencia perfecta. Esto implica que el mercado de competencia perfecta es necesariamente un mercado contestable pero no viceversa, por lo que, cabe deducir (como así se demuestra) que una sola empresa puede constituir un mercado perfectamente contestable obteniendo resultados óptimos en el sentido de Pareto.

Por lo tanto, la propiedad fundamental de un mercado contestable es que su equilibrio no depende del número de empresas, sino de la ausencia de obstáculos a la entrada y a la salida de los competidores.

Como consecuencia de los dos requisitos de partida, los mercados perfectamente contestables resultan muy vulnerables a la entrada de competidores potenciales. Cualquier pequeña oportunidad de beneficio, aunque sea transitoria, va a ser aprovechada por parte de un entrante potencial, dado que este puede entrar en el mercado sin costes, marcar un precio menor al de la empresa ya instalada, recoger los beneficios y salir del mercado también sin costes. Esta práctica recibe la denominación anglosajona "hit and run".

Para prevenir la posibilidad de una entrada relámpago o "hit and run", las empresas ya instaladas deben producir lo más eficientemente posible y marcar un precio que anule cualquier posible beneficio extraordinario, lo que implica que:

• 1 Un mercado contestable nunca ofrece más que una tasa normal de beneficio, teniendo beneficios económicos iguales a cero, incluso en el caso de monopolio u oligopolio.
• 2 Ausencia de cualquier tipo de ineficiencia asignativa u organizativa de la industria, puesto que en caso contrario, los entrantes potenciales se sentirían atraídos por la posibilidad de producir eficientemente y obtener beneficios mayores que los de la empresa ya instalada.
• 3 El equilibrio a largo plazo del mercado contestable nos muestra que no se puede vender a un precio distinto al coste marginal. Si el precio fuera menor, se estaría incentivando la entrada de un competidor potencial que ve la posibilidad de vender una cantidad menor a igual precio o incluso inferior, obteniendo así beneficios. El mismo planteamiento se seguiría en el caso de que el precio marcado por las empresas instaladas fuera superior al del coste marginal, al poder entrar una empresa produciendo un poco más y obteniendo beneficios positivos.

De esta forma, Baumol demuestra que un mercado perfectamente contestable comparte los mismos efectos sobre el bienestar que un mercado perfectamente competitivo.

Pero lo más destacado de esta teoría es que las condiciones similares a aquellas que conllevan a un equilibrio en el mercado competitivo pueden mantenerse incluso si el mercado funciona bajo una sola empresa eficiente en régimen de monopolio natural. De hecho, Baumol, Panzar and Willing (1983) muestran que las condiciones de accesibilidad (contestabilidad) se dan en un monopolio natural donde la estructura de precios hace que el mercado sea sostenible, es decir, que su precio, aún siendo de segundo óptimo, no induce a la entrada de competidores potenciales.

Sin embargo, la teoría de los mercados contestables no ha estado exenta de críticas. El propio Baumol expone algunos casos en los que la contestabilidad no es posible, como por ejemplo, la vulnerabilidad intertemporal. Otras críticas proceden de Schwartz y Reynolds (1983), para quienes la teoría presenta falta de "robustez", al considerar que cualquier rebaja en los supuestos de partida provoca la pérdida de su validez.

Concretamente, Schwartz y Reynolds señalan que la principal crítica a la perfecta contestabilidad procede de la vulnerabilidad a la entrada relámpago o "hit and run". Exponen cómo el mercado perfectamente contestable requiere dos condiciones de difícil verificación: primero, que en respuesta a unos precios altos, un competidor potencial pueda entrar inmediatamente a cualquier escala sin que se produzca un retraso en la entrada; y segundo, que un entrante pueda rebajar los precios para competir con la empresa ya establecida y salir sin pérdidas de costes fijos antes de que la empresa ya asentada pueda ajustar sus precios.

Schwartz y Reynolds creen que es más realista que ocurriese al revés, es decir que la empresa ya instalada tarde menos en cambiar su precio del que requiere el entrante para entrar, producir, vender y salir del mercado.

Otra crítica a la Teoría procede de Weitzman (1983) al señalar que los costes hundidos están siempre presentes con rendimientos crecientes a escala y que si el modelo lo que supone es que el competidor potencial siempre puede entrar a cualquier nivel de producción de forma eficiente, esto implica rendimientos constantes a escala.

En definitiva, la teoría de los mercados contestables nos dice que bajo una serie de condiciones más o menos plausibles a la realidad, las decisiones sobre producción y la fijación de precios serán eficientes y, por tanto, la regulación pública inapropiada. La regulación crea obstáculos al comportamiento eficiente al restringir la competencia imponiendo precios administrados y barreras de entrada.

Sin embargo, siguiendo a Becker no debemos suponer que la contestabilidad de los mercados y sus eficientes resultados se inspiran en la filosofía del "laissez faire", en el sentido de que no se pretende suprimir la intervención del gobierno en la economía, sino que se pretende dirigir esas intervenciones a crear las condiciones necesarias en el mercado para acercarle lo más posible a la estructura caracterizada como contestable. Esto significa que hay que actuar más sobre el mercado y menos sobre las industrias, haciendo que se reduzcan, por ejemplo, los costes hundidos (antes denominados "sunk costs") o los obstáculos a la entrada o previniendo el comportamiento anticompetitivo de las empresas ya instaladas. Los obstáculos a la contestabilidad no derivan solo de la existencia de barreras técnicas o regulatorias, sino que también proceden del comportamiento anticompetitivo de los agentes del mercado. Cuando un sector monopolístico se desregula, una empresa ya establecida puede retener una posición de dominio para prevenir la entrada de los competidores adoptando, por ejemplo, ciertas políticas estratégicas de precios. Por ello, la intervención pública a través de la regulación debe prevenir todo posible abuso de la posición dominante que tiende a reducir los efectos de la contestabilidad.

En definitiva, la teoría de los mercados contestables ayuda a la hora de establecer criterios desreguladores al estar vinculados los obstáculos a la entrada y salida del mercado con varios factores como la legislación reguladora, las características estructurales del mercado o el comportamiento de los agentes del mercado.