Estabilizadores automáticos

Concepto

Los estabilizadores automáticos son aquellos mecanismos existentes en la economía, relacionados con la estructura impositiva y los sistemas de prestación social, que hacen que los gastos e ingresos públicos se modifiquen automáticamente con el nivel de renta, sin que el gobierno deba adoptar ninguna decisión.

El ejemplo más importante es el Impuesto sobre la renta. Cuando esta se incrementa, aumenta también la recaudación fiscal, ya que está creciendo la base del impuesto, pero además este aumento será más que proporcional por el carácter progresivo de la tarifa. Por el lado de los gastos el ejemplo más importante está formado por las transferencias públicas hacia aquellas personas que se encuentran en situación de desempleo. Cuando la renta cae y aumenta el paro, el estado aumenta sus transferencias a los trabajadores que pierden su empleo, contribuyendo de esta forma al mantenimiento de la demanda agregada. El efecto neto de estos mecanismos será un aumento del déficit cuando la renta se reduce (bajan los ingresos y aumentan los gastos) y, al contrario, un menor déficit en las fases expansivas (aumenta la recaudación fiscal y son necesarias menos transferencias sociales). Por supuesto, que al final el déficit se incremente o se reduzca realmente en cada fase del ciclo no depende solo de estos mecanismos automáticos, sino también de las decisiones discrecionales (no automáticas) que tomen las autoridades. Por ejemplo, durante una fase expansiva el gobierno podría decidir utilizar los mayores ingresos fiscales para aumentar algunas partidas de gasto en vez de registrar un superávit público.

Por tanto, una primera característica que define a estos mecanismos es el carácter automático de su funcionamiento: no necesitan que el gobierno adopte una decisión específica para que se produzca su efecto sobre los ingresos y gastos públicos. Su segunda característica es que actúan siempre en un sentido anticíclico: por eso se llaman también estabilizadores.

Por ejemplo, si se produjese una caída en las exportaciones que un país realiza al resto del mundo y se redujese la renta, algunos trabajadores de estas empresas exportadoras serían despedidos. Al perder sus ingresos, se verían obligados a reducir a su vez la demanda de consumo, por lo que se verían afectadas otras empresas no exportadoras, pero que venden su producción a estos trabajadores. Este proceso se denomina efecto multiplicador, ya que conduce a una caída en la renta mayor que la que inicialmente se hubiera derivado de forma directa de la caída en las exportaciones. Los estabilizadores automáticos lo que hacen es, precisamente, reducir este efecto multiplicador, suavizando las fluctuaciones de la renta. En este caso concreto, los trabajadores despedidos en las empresas exportadoras deberían reducir menos su consumo, ya que reciben transferencias públicas en forma de prestaciones por desempleo y deben pagar menos impuestos, por lo que su renta disponible se reduce menos que si no hubiera estabilizadores automáticos.

Medición de los estabilizadores automáticos

Las cifras oficiales del déficit público recogen tanto la actuación de los estabilizadores automáticos como la actuación de las medidas discrecionales adoptadas por las autoridades. Por ello, se distingue normalmente entre el componente cíclico del presupuesto (que recoge precisamente el efecto de los estabilizadores automáticos) y el saldo presupuestario ajustado del ciclo (que recoge las medidas discrecionales de las autoridades, o aquel saldo presupuestario que hubiera habido sin los efectos de los estabilizadores automáticos).

Por ejemplo, se puede considerar que tanto los ingresos (R) como los gastos públicos (G) tienen una parte fija y otra que depende del nivel de renta (Y):

R = R* + (ε_R x Y)

G = G* + (ε_G x Y)

En estas expresiones, ε es la sensibilidad de los gastos (negativa) y los impuestos (positiva) al ciclo económico.

El saldo presupuestario total (SP) es la diferencia entre los ingresos y gastos:

SP = R — G

SP = R* — G* + (ε_R — ε_G) x Y

Los estabilizadores automáticos recogen la parte del saldo presupuestario que se deriva del hecho de que la economía no se encuentre en su nivel potencial o de equilibrio (Y^POT). Por tanto:

EA = (ε_R — ε_G) x (Y — Y^POT)

O expresado en tanto por ciento de la renta potencial:

EA (% PIB potencial) = (ε_R — ε_G) x Output gap

Siendo el output gap una medida del ciclo económico que se define como la desviación porcentual de la renta de un período respecto a su nivel potencial o de equilibrio. Cuando el output gap es positivo, la renta se encuentra por encima de su valor normal o de equilibrio, y el saldo presupuestario mejora. Por el contrario, cuando el output gap es negativo, quiere decir que la economía está registrando un nivel de actividad por debajo del normal, por lo que los estabilizadores automáticos estarán provocando un empeoramiento del saldo presupuestario (aumento del déficit público). Como se verá más adelante, la OCDE ha adoptado una metodología para estimar la sensibilidad de los gastos y los ingresos públicos que es utilizada habitualmente y que permite tener una medida aproximada de la importancia de los estabilizadores automáticos en cada país.

El papel de los estabilizadores automáticos en el conjunto de la política fiscal

La política fiscal puede desempeñar distintas funciones, pero el papel que juegan los estabilizadores automáticos tiene que ver principalmente con la influencia que ejerce la política fiscal en el valor de la demanda agregada, y por tanto de la renta del país. Desde este punto de vista, el objetivo de la política fiscal es estabilizar la renta en su nivel de producción potencial.

Esta función se puede desempeñar de dos formas distintas: a través de la actuación de medidas discrecionales adoptadas por las autoridades o a través de la actuación de los estabilizadores automáticos.

Por ejemplo, la economía española está atravesando desde 2008, como el resto de la economía mundial, una profunda crisis económica que se refleja en una caída de la tasa de crecimiento del PIB hasta valores negativos. Esto ha dado lugar a una política fiscal muy expansiva (reducción de la recaudación fiscal y aumento de los gastos) que se prevé que tenga como consecuencia un aumento del déficit público en 2009 sobre 2008 de 4,9 puntos porcentuales sobre el PIB. De estos 4,9 puntos, los estabilizadores automáticos darán lugar a 1,5 puntos, los planes de estímulo fiscal adoptados por el gobierno (Fondo de Inversión Local, Fondo Estatal para la Dinamización de la Economía, deducción fiscal de 400 euros para las rentas del trabajo) supondrán otros 2,3 puntos, mientras que el 1,1 restante obedecerá a los efectos sobre la recaudación de los cambios estructurales en el modelo de crecimiento (menor peso de los sectores inmobiliario y financiero).

La disminución de las fluctuaciones cíclicas de la economía que se derivan de la presencia de estabilizadores automáticos se produce a través de una reducción del valor del multiplicador de la renta (cuánto varía el PIB cuando se produce una perturbación). Para verlo, puede partirse de una ecuación sencilla de la renta en una economía cerrada. Por tanto, el PIB es la suma de las demandas de consumo (C) e inversión (I) y las compras públicas:

Y = C+I+G

Suponemos que el consumo tiene un componente exógeno (C*) y otro que depende de la renta disponible después de impuestos, en función de la propensión marginal a consumir (c):

C = C* + c x (Y — R)

De acuerdo con la expresión de los ingresos fiscales que recogimos más arriba:

C = C* + c x (Y — R* — ε_R x Y)

C = C* — c x R* + [c x (1 — ε_R)] x Y

La inversión depende negativamente del tipo de interés (r) y el gasto público sigue la expresión que recogimos más arriba:

I = I* — b x r

G = G* + (ε_G x Y)

Y sustituyendo las expresiones del consumo, la inversión y el gasto público en la expresión de la renta, nos queda que:

Y = {1/(1— [c x (1 — ε_R)] — ε_G]} x (C* — c x R* + I* — b x r + G*)

El multiplicador de la renta es la expresión que está entre las llaves y mide cuánto varía en total la renta cuando se produce algún cambio en la demanda autónoma de consumo o inversión, o cuando el gobierno adopta alguna medida discrecional sobre los gastos o ingresos públicos (G* y R*). La influencia de los estabilizadores automáticos sobre el saldo presupuestario depende del tamaño (en términos absolutos) de la sensibilidad cíclica de los impuestos y los gastos públicos. Como se puede comprobar, cuanto mayores sean estas sensibilidades, menor será el tamaño del multiplicador.

¿Debe suponer la existencia de estos estabilizadores automáticos la renuncia por parte de las autoridades a la adopción de medidas discrecionales de política fiscal para regular la demanda agregada? Ya se ha mencionado antes que el gobierno español ha adoptado de hecho planes discrecionales de estímulo fiscal en 2008 y 2009, y la mayoría de países desarrollados están haciendo lo mismo. Ahora bien, más allá de circunstancias excepcionales como las de esta crisis, existe una corriente de opinión favorable a que la función estabilizadora de la política fiscal dependa básicamente de la actuación de los estabilizadores automáticos, limitando sustancialmente el papel de las políticas discrecionales.

El ejemplo más claro de este planteamiento es el propio Pacto de Estabilidad y Crecimiento adoptado por los países europeos para regular sus políticas fiscales. Este acuerdo implica fundamentalmente la obligación de alcanzar a medio plazo una situación de equilibrio presupuestario y, salvo en algunas circunstancias específicas, el déficit nominal no puede superar el 3 % del PIB. Teóricamente, este marco permitiría tanto la adopción de medidas discrecionales como la actuación de los estabilizadores automáticos, pero lo cierto es que la filosofía subyacente del pacto es escéptica al “ajuste fino” mediante la política fiscal: la estabilización se debe alcanzar a través de los estabilizadores automáticos y la política fiscal discrecional, aunque no está eliminada completamente, se debe confinar a un conjunto limitado de circunstancias.

Para justificar esta preferencia por los estabilizadores automáticos, la corriente dominante entre los economistas (liberales) considera que el manejo discrecional de la política fiscal con intención estabilizadora se enfrenta a dificultades importantes que limitan su eficacia frente a los estabilizadores automáticos. En concreto, una institución como el Banco Central Europeo, especialmente favorable a la limitación de la capacidad discrecional de las autoridades fiscales, señala cinco ventajas principales de los estabilizadores automáticos frente a las medidas discrecionales: actúan puntualmente, frente al retardo que sufren las medidas discrecionales, ya que se ponen en marcha sin necesidad de adoptar una decisión específica, y se encuentran incorporados a la estructura de impuestos y gastos públicos; son más previsibles y, por tanto, favorecen la formación de las expectativas de los agentes; su efecto es siempre simétrico a lo largo del ciclo, ya que cuando cambia la fase del ciclo se produce de forma automática un cambio en la dirección en que actúan; el tamaño de la variación de los gastos e ingresos es siempre proporcionado al tamaño de la fluctuación económica que se está produciendo; y, por último, reducen la necesidad de modificar frecuentemente los tipos impositivos.

Sin embargo, este esquema de la política fiscal basado (casi) exclusivamente en el uso de los estabilizadores automáticos puede resultar insuficiente por diversas razones. En primer lugar, porque la contribución de los estabilizadores automáticos a la estabilización económica es siempre parcial, es decir, los estabilizadores no logran eliminar completamente las fluctuaciones cíclicas. Veremos esto con más detalle en la siguiente sección. Por otro lado, el tamaño de los estabilizadores automáticos no es el resultado directo de una decisión política orientada a facilitar la estabilidad de la renta, sino más bien la consecuencia indirecta de otras decisiones relacionadas con un conjunto más amplio de objetivos (por ejemplo, la extensión y generosidad de los sistemas de protección para el desempleo). Además, se ha de tener en cuenta también que la efectividad de los estabilizadores automáticos para estabilizar el output puede verse reducida por las reformas estructurales que están abordándose en Europa y que en algunos países pueden profundizarse en los próximos años, y que tienden a reducir la progresividad impositiva y, en general, las prestaciones sociales. Finalmente, los problemas políticos de gestión de las políticas discrecionales que se suelen señalar (por ejemplo, tendencia al déficit de los responsables políticos, influencia electoral, etc.) podrían corregirse mediante la adopción de instituciones adecuadas para asegurar la sostenibilidad de las finanzas públicas, más que renunciando a su utilización. Por ejemplo, una solución adecuada podría consistir en adaptar al caso de la política fiscal algunas decisiones que ya se han tomado para la política monetaria. Estos cambios institucionales podrían adoptar distintos grados, que irían desde una simple reforma del proceso de decisión de los presupuestos de gastos e ingresos, haciéndolo más transparente y definiendo mejor los objetivos que deben perseguir las autoridades, hasta la creación de un órgano para asesorar al gobierno o, incluso, en la versión más radical de estas reformas, la delegación de las decisiones de política fiscal para estabilizar la renta a corto plazo en un Consejo de Política Fiscal similar a los bancos centrales independientes.

La eficacia de los estabilizadores automáticos: evidencia empírica

¿Cuál es la contribución de los estabilizadores automáticos a la estabilidad de la renta en las economías reales, después de producirse algún tipo de shock? Esta es una cuestión muy importante, ya que cuanto mayor sea la eficacia de los estabilizadores automáticos, menor será la necesidad que tengan las autoridades fiscales de adoptar planes discrecionales de estímulo fiscal en caso de que se produzca una caída en la demanda agregada.

El efecto sobre la renta de los estabilizadores automáticos depende, en primer lugar, de lo que se conoce como sensibilidad cíclica del presupuesto, que es la medida en que los distintos componentes del gasto e ingresos públicos se modifican como consecuencia de las fluctuaciones económicas y, en segundo lugar, del tamaño de los multiplicadores del gasto y los ingresos públicos, que miden el impacto que tienen sobre la actividad económica los cambios anteriores.

Tanto la sensibilidad cíclica como los multiplicadores varían en función de las circunstancias de cada economía. Concretamente, la sensibilidad de los gastos y los ingresos a los cambios en las condiciones cíclicas depende básicamente de la estructura del sistema de Bienestar Social (tamaño del sector público, grado de progresividad del sistema impositivo, sensibilidad del desempleo a las fluctuaciones del output o nivel existente de los beneficios dados a los desempleados) y del tipo de perturbación que se produzca (demanda u oferta, principalmente). Los multiplicadores dependen de los parámetros de las funciones de consumo e inversión, pero también del grado de apertura de la economía y de la flexibilidad de precios y salarios.

La sensibilidad cíclica del presupuesto

La sensibilidad cíclica del presupuesto mide cuánto varía el saldo presupuestario de un país (expresado como porcentaje del PIB) cuando el output gap se incrementa o se reduce en un punto porcentual.

Por tanto, llamando EA al tamaño de los estabilizadores automáticos, ε a la sensibilidad cíclica del presupuesto y OG al output gap, podemos escribir:

EA = ε x OG

Para obtener una medida de esta sensibilidad cíclica, la OCDE adoptó en 2005 un método que consiste en calcular primero la elasticidad de cuatro tipos de impuestos (impuestos sobre la renta personal, impuesto sobre la renta de las sociedades, impuestos indirectos y contribuciones sociales) y un único tipo de gasto (transferencias por desempleo) en relación con la renta. Estas elasticidades miden el cambio proporcional que se produce en la recaudación total de cada impuesto o en el valor absoluto del gasto en transferencias a los desempleados con respecto al output gap.

La elasticidad de los impuestos sobre la renta personal es ligeramente superior a uno en la mayoría de los países, como consecuencia de la progresividad de este impuesto. En el caso de los impuestos sobre sociedades, también es habitualmente superior a la unidad, pero en este caso se debe a que los beneficios empresariales responden de forma más que proporcional a los cambios en el nivel de renta del país. Lo contrario ocurre con la elasticidad de las contribuciones sociales, que suele ser menor que la unidad porque la respuesta de la masa salarial (la base de estas contribuciones) a los cambios en la renta es menos que proporcional. Finalmente, en todos los países se supone que la elasticidad de los impuestos indirectos es igual a uno. Para obtener la elasticidad total de los impuestos a la renta se calcula la media de las cuatro elasticidades anteriores, ponderada en función del peso de la recaudación de cada figura impositiva en la recaudación total. Es decir, si η_R,i es la elasticidad del impuesto i, Ri la recaudación de ese impuesto y R la recaudación total, la elasticidad total de los ingresos fiscales a la renta (η_R) es igual a:

η_R=Σ [η_R,i x (R_i/R)]

En el conjunto de los países de la Unión Monetaria, esta elasticidad de los impuestos es de 1,04, y ligeramente más alta en España (1,09).

Respecto a los gastos, su elasticidad sobre la renta (η_G) se obtiene calculando únicamente la que se refiere a las transferencias relacionadas por desempleo (η_GU) y multiplicando esta cifra por el peso que tienen dichas transferencias en el gasto corriente primario total:

η_G= η_GU x (G_U/G)

Como este peso es pequeño, también es más reducido el valor de la elasticidad del gasto que de los ingresos públicos. Concretamente, para el caso de la zona euro es de —0,15 y para España de —0,16 (el valor es negativo porque una caída en la renta supone un aumento del gasto, y por tanto un deterioro del saldo presupuestario).

La sensibilidad cíclica del presupuesto es la suma de la sensibilidad de los impuestos y la sensibilidad de los gastos. Estas recogen el cambio, en términos de puntos porcentuales sobre el PIB, que experimenta la recaudación fiscal y el gasto público cuando el output gap varía en un punto porcentual. Es decir, estas sensibilidades muestran ya el efecto de los estabilizadores automáticos sobre la medida habitual del déficit público (en puntos del PIB). Si ε_R es la sensibilidad cíclica de los impuestos, ε_G la sensibilidad cíclica de los gastos y ε la sensibilidad cíclica del presupuesto, llamando Y al PIB puede escribirse que:

ε_R = η_R x (R/Y)

ε_G = η_G x (G/Y)

ε = ε_R — ε_G

En la Tabla 1 se recogen, para España y los demás países de la Unión Económica y Monetaria-12, las distintas elasticidades calculadas por la Comisión Europea de acuerdo con la metodología de la OCDE y la sensibilidad cíclica del presupuesto total.

Como se ve, la elasticidad de los impuestos y los gastos es mayor en España, pero como su peso en el PIB es menor que la media, el resultado final es un efecto de los estabilizadores automáticos sobre el presupuesto ligeramente inferior a la media (0,43 frente a 0,48). Por países, Bélgica, Holanda, Finlandia, Alemania e Italia son los que registran unos estabilizadores automáticos más importantes, mientras que su actuación es menos importante en Irlanda, España, Grecia y Portugal.

En relación con otros países, la importancia de los estabilizadores automáticos en la UEM, medida por la sensibilidad cíclica del presupuesto (0,48) es superior a la media de la OCDE (0,44, incluyendo los propios países de la zona euro) y se sitúa claramente por encima de países como Estados Unidos (0,34), Japón (0,33) o Canadá (0,38).

Efecto sobre la renta de los estabilizadores automáticos

En la sección anterior se ha obtenido una medida del tamaño de los estabilizadores automáticos en cada país de la unión monetaria. En esta se presentan brevemente algunas estimaciones sobre la capacidad estabilizadora que generan estos mecanismos presupuestarios automáticos. Es decir, qué porcentaje de las fluctuaciones que se producirían en el PIB como consecuencia de diferentes shocks se evita gracias a su existencia.

Hay numerosos estudios empíricos que han tratado de analizar el impacto de los estabilizadores automáticos sobre la actividad económica, y normalmente se realizan a través de ejercicios de simulación. La Tabla 2 muestra una selección de esta evidencia en países de la Unión Europea. Los resultados se han obtenido a través de simulaciones realizadas con el modelo QUEST de la Comisión Europea, el modelo INTERLINK de la OCDE y el modelo NIGEM del National Institute of Economic and Social Research.

Como puede apreciarse, los tres modelos ofrecen estimaciones diferentes. En el modelo INTERLINK, que es donde los estabilizadores aparecen como más eficaces, los estabilizadores automáticos absorben en media un 25 % de la variación inicial del PIB que se produce tras una perturbación. Finlandia y Países Bajos se caracterizan por tener unos estabilizadores automáticos más eficaces, mientras que países como Francia, España, Grecia y Austria muestran un menor poder estabilizador. En el extremo contrario, en las simulaciones realizadas con el modelo NIGEM se obtiene que los estabilizadores automáticos sólo logran suavizar el 11 % de las fluctuaciones económicas.

Estas diferencias entre modelos se pueden deber en parte al tipo de perturbación que se ha simulado. Por ejemplo, en el modelo INTERLINK la simulación se realiza ante un cambio en el consumo privado, donde la sensibilidad cíclica del presupuesto es mayor (por el tipo de impuestos afectados) mientras que en el modelo NIGEM no se diferencia entre los distintos tipos de shocks.

En este sentido, en el modelo QUEST de la Comisión Europea las simulaciones se repiten para tres tipos de shocks de demanda —sobre el consumo privado, inversión privada y demanda de exportaciones— y uno de oferta que afecta a la productividad laboral. En todos los casos la simulación se hace generando un cambio de un 1 % del PIB en el primer año.

Como puede apreciarse en la Tabla 2, dentro de las perturbaciones de demanda, los estabilizadores automáticos son más efectivos en general para neutralizar un shock de consumo que un shock de inversión o de exportaciones. Esto refleja fundamentalmente la naturaleza del régimen fiscal: el presupuesto es más sensible a un cambio en el consumo, porque el IVA y los impuestos indirectos están afectados directamente por el shock, y aquellos países en los que los ingresos que proceden del IVA y de los impuestos al consumo suponen un porcentaje elevado del total presentan unos estabilizadores más eficientes. En este caso, los estabilizadores automáticos neutralizan cerca del 30 % de las fluctuaciones cíclicas en Francia, Finlandia y Grecia, mientras que el impacto estabilizador es menor al 20 % en Bélgica e Irlanda. En contraste, por el mismo razonamiento puede concluirse que la efectividad de los estabilizadores es más débil en el caso de un shock de exportaciones. Y, en general, la eficacia de los estabilizadores es mayor en todos estos casos que ante una perturbación de oferta.