Fortalecimiento institucional

Una aproximación al concepto de fortalecimiento institucional

Después de muchos años de experiencia en la cooperación internacional para el desarrollo, los resultados obtenidos son limitados. Aunque ha habido avances, si definimos “desarrollo” como la capacidad de una sociedad de sostener por si misma su progreso económico y social, salvo excepciones, los países receptores de la cooperación continúan siendo incapaces de generar su propio desarrollo.

A muchos países les falta un marco institucional eficaz y una cultura política que lo sostenga con una expectativa de buen gobierno. Son numerosas las instituciones financieras, parlamentarias, administrativas o jurídicas ineficientes que, además, eventualmente, enfrentan problemas serios de corrupción. La vida de las sociedades no puede avanzar sin que existan instituciones confiables y predecibles.

En muchos países en desarrollo se ha demostrado que no basta con la oferta de buena capacidad institucional, esto es, la iniciativa de mejora de la gobernabilidad por parte del Estado. La sociedad civil tiene también un papel esencial en el desarrollo. Por ello, no solo hay que orientar los esfuerzos de la cooperación hacia el fortalecimiento de las instituciones públicas (oferta de buen gobierno), sino que hay que complementarlo con el fortalecimiento de las capacidades de los ciudadanos, que son los que demandan buen gobierno. Así, estos serán los protagonistas de su propio desarrollo.

Diferencias entre gobernanza y gobernabilidad y su relación con el fortalecimiento institucional

Conviene distinguir entre dos términos que, en ocasiones, se utilizan como sinónimos de “fortalecimiento institucional”. Gobernanza es el conjunto de mecanismos que ponen en relación a actores e instituciones. Define las formas, estructuras, medios y procedimientos a través de los cuales se ejerce la acción de gobierno. Gobernabilidad es la cualidad del gobernante o del sistema de gobierno, según la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legítimo por la ciudadanía.

La noción de gobernanza es mucho más amplia y compleja y, a la hora de abordar el fortalecimiento institucional, a menudo se hace referencia a la gobernabilidad.

A continuación, se precisan algunos detalles sobre el concepto de gobernabilidad y fortalecimiento institucional:

• — Las iniciativas en materia de reforma institucional están profundamente determinadas por las variables políticas del país en el que se actúe y el momento del tiempo en el que este se encuentre.
• — El fortalecimiento institucional no debe identificarse exclusivamente con el fortalecimiento de las burocracias (formación y capacitación de funcionarios públicos, medios de la administración, etc.).
• — La corrupción es un componente importante de la gobernabilidad y su existencia es inevitable, pero el fortalecimiento institucional va mucho más allá de la lucha contra la corrupción.
• — Existe suficiente evidencia empírica que demuestra que una buena gestión de gobierno supone un impulso definitivo para el desarrollo.
• — Para que un país pueda desarrollarse, algunos de los factores más determinantes son las instituciones formales, el sistema judicial y un sistema de empleo público profesional con la capacidad y la independencia suficientes para controlar la acción del poder legislativo y ejecutivo.
• — La gobernabilidad se puede medir y se puede mejorar, y todo ello en un plazo relativamente corto de tiempo. Los países donantes pueden apoyar los esfuerzos de los países en desarrollo a través de la cooperación y lograr un mejor gobierno.
• — Por último, cabe señalar que el concepto de fortalecimiento institucional es tan amplio e inabarcable como el término que hace referencia a la “cooperación internacional”. Son muchos los elementos que pueden integrarse dentro de este concepto.

El papel de la cooperación al desarrollo

La cooperación al desarrollo, en la medida en que constituye una política externa, ¿qué papel tiene en el proceso de reforma institucional de los países en desarrollo?

Además, si el cambio que se pretende está en la capacidad interna de la sociedad, ¿cómo puede incentivarse desde fuera?

Y si el subdesarrollo es el conjunto de síntomas económicos de una enfermedad, en el fondo causado por motivos políticos y sociales, ¿sirven para resolverlo las herramientas económicas típicas de la cooperación al desarrollo?

Ante todas estas preguntas, lo que parece evidente es que resulta imprescindible rediseñar la cooperación internacional. Esto supone orientar los proyectos de cooperación de tal manera que incluyan el enfoque de fortalecimiento institucional.

La cooperación internacional está poniendo especial énfasis en llegar a la sociedad a través de las organizaciones de la sociedad civil e incentivar a los gobiernos para hacerla partícipe en el proceso de formulación de las políticas públicas.

Es necesario, en definitiva, un fortalecimiento institucional en dos niveles: a nivel nacional, para reforzar las instituciones propias del Estado de Derecho, y a nivel local, para fortalecer a la sociedad civil.

El refuerzo de la sociedad civil a nivel local debería, finalmente, generar una conciencia ciudadana respecto de la necesidad imperiosa de instituciones y políticas confiables en los niveles superiores y, en consecuencia, a demandar buen gobierno a sus gobernantes.