Empresa pública

Concepto

La empresa pública es aquel tipo de unidad económica dedicada a producir, comercializar o financiar bienes y servicios en la cual el Estado tiene de forma directa o indirecta la propiedad del capital y/o la capacidad de nombrar los miembros del órgano directivo de la misma. A estos efectos, resulta irrelevante la personalidad jurídica otorgada a la empresa, régimen jurídico de su actuación o el mecanismo que se utilice para la titularidad de la propiedad y/o dirección por parte del Sector Público.

Características principales

Las notas básicas que caracterizan a la empresa pública pueden claramente resumirse en las dos siguientes:

• — El constituir una verdadera empresa en el sentido económico, es decir, una organización económica caracterizada por ser una unidad básica de aprovisionamiento al mercado de bienes y servicios.
• — El que de un modo u otro la propiedad de dicho ente empresarial es pública, actuando el equipo directivo de acuerdo con las directrices fijadas por las instancias políticas pertinentes. De este modo, aunque sea de forma vaga o imprecisa, la razón última de su propia existencia tendría que ver con la idea del “interés público” y los instrumentos para conseguirlo.

Objetivos

Tradicionalmente, a la empresa pública se le han venido asignando los siguientes objetivos:

• a) Llevar a cabo actividades estratégicas que no parece oportuno dejar en manos privadas. Dentro de esta línea de justificación deberíamos contemplar aquellas empresas que podrían suponer un riesgo grave para la seguridad nacional como las empresas de armamento o relacionadas con la defensa nacional. También sería el caso de empresas clave para el desarrollo uniforme de la actividad industrial del país como son las empresas energéticas.
• b) Sostener actividades productivas, no rentables, pero con beneficio social y que el sector privado no estaría dispuesto a producir una rentabilidad estrictamente económica. En este ámbito podríamos mencionar las empresas que en el ámbito de su actividad producen externalidades positivas, como aquellas relacionadas con actividades medioambientales y que, de funcionar bajo un criterio estrictamente empresarial, proveerían un suministro de bienes inferior al óptimo desde el punto de vista social.
• c) Acometer proyectos de elevado riesgo económico, con rentabilidad no asegurada, que la iniciativa privada no está dispuesta a afrontar. Desde esta perspectiva encontrarían justificación las actividades dirigidas al fomento de la investigación en sectores económicos clave para el desarrollo económico integrado del país.
• d) Gestionar los monopolios naturales con el fin de introducir competencia, evitar un pretendido derroche de recursos o impedir una posición de dominio por parte del monopolista que podría traducirse en la provisión de una cantidad ineficiente de bienes o/y en un precio abusivo.
• e) Suplir o estimular la iniciativa privada cuando esta no surge, actuando el Estado u otro nivel público como motor del desarrollo económico sectorial o regional a través de la creación de empleo o la producción que llevaría a cabo la empresa pública.
• f) Finalmente, hemos de mencionar las razones relacionadas con el mantenimiento de la calidad de vida o aquellas otras donde el respaldo público tendría como fin competir contra las empresas multinacionales y el capital extranjero, preservando la independencia económica nacional y evitando el colonialismo económico.

Justificación de la empresa pública desde el punto de vista económico

Al margen de los objetivos de tipo estratégico, que ya hemos reseñado, podemos establecer tres tipos de argumentos desde los que justificar la empresa pública desde un punto de vista económico.

• a) Argumentos de eficacia asignativa. En los supuestos en los que existen fallos en el mercado que inhabilitan a este como instrumento eficiente de asignación de recursos, el Estado puede intervenir a través de la constitución de empresas públicas con el objeto de corregir esas situaciones en las que el mercado no funciona de una forma eficiente. Los casos más frecuentes son la intervención en el caso de bienes suministrados en el ámbito de los monopolios naturales para los servicios públicos locales y algunos segmentos de mercados de capitales donde un excesivo grado de aversión al riesgo podría interferir en la necesaria disponibilidad de recursos financieros en sectores estratégicos de la economía nacional.
• b) Argumentos de carácter distributivo. Sería el caso de aquellas actividades que generan importantes rentas debido, principalmente, a su situación monopolística. Mediante la empresa pública se posibilitaría que en este tipo de casos esas rentas beneficien a todos los ciudadanos y particularmente a aquellos más débiles, a través de la actividad presupuestaria financiada con los mismos.
• c) Argumentos de planificación económica. Para una correcta planificación del crecimiento de la economía nacional el Estado debe controlar determinados sectores básicos (transporte, comunicaciones, energía, siderurgia, etc.) que garanticen el correcto desarrollo de otros sectores dependientes de aquellos.

La financiación de la empresa pública

Como regla general se considera que las empresas públicas deben cubrir costes y obtener un resultado económico positivo. De ahí que, en principio, el Estado no se comprometa a saldar el déficit experimentado por una empresa, sino que este se cubrirá con un crédito o tratará de evitarse mediante la concesión de determinadas ventajas (tipo de interés reducido, exenciones tributarias, etc.). Si el déficit de la empresa es crónico, en algún momento el Estado tendrá que hacer frente al mismo enjugando las pérdidas en que la empresa haya incurrido.

No obstante, las subvenciones no son sino una forma de las varias que pueden adoptar las transferencias del Estado a las empresas públicas, y que se resumen en las denominadas subvenciones de equilibrio, transferencias de capital (para cubrir una parte de las inversiones de la empresa, que sean de interés general) y subvenciones de explotación con el objeto de compensar algunas cargas impuestas en la actividad ordinaria a una empresa pública.

La empresa pública en España

Los antecedentes más remotos de la empresa pública española arrancan del siglo XVIII, pero fue a finales del siglo XIX y primeras décadas del siglo pasado donde empieza a perfilarse un sector público empresarial, fundamentalmente en el ámbito de los ferrocarriles o las empresas de aprovechamientos hidroeléctricos. Más adelante, en la Dictadura de Primo de Rivera se inicia una expansión en el sector financiero con el nacimiento de importantes entidades como el Banco Hipotecario, el Banco de Crédito Industrial o el Banco de Crédito Local. Es en este momento cuando se inicia una expansión en el sector de los hidrocarburos con la creación de CAMPSA.

No obstante, entre los hitos más destacados en la empresa pública española hemos de referirnos al nacimiento del INI. En plena autarquía franquista, el Instituto Nacional de Industria se creó para reconstruir y dar impulso a la maltrecha economía española con el fin de encauzar y poner en marcha las cuantiosas inversiones precisas para la industrialización del país, atender las necesidades de la defensa nacional y financiar grandes proyectos industriales. Respecto a dichos objetivos el INI tuvo un efecto positivo indudable y decisivo en el paso de la España subdesarrollada y de economía fundamentalmente primaria a un sector industrial desarrollado.

No obstante, la progresiva apertura de la economía española al comercio internacional y especialmente con la integración a la Comunidad Económica Europea, el INI perdió todo sentido y sus empresas se fueron privatizando a lo largo de los años 80. Así, en 1992 se autorizó al INI a constituir una Sociedad Anónima a la que el Instituto aportaría la totalidad de sus acciones en el capital de las compañías en las que aún participaba. La nueva Sociedad Anónima quedó constituida con el nombre de TENEO. Actualmente se denomina Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI), una entidad de Derecho Público adscrita al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, con dependencia directa del ministro.

La dimensión de la SEPI es todavía considerable; a finales de 2013 la plantilla final del total de las empresas de Grupo SEPI era de 74.397 trabajadores. Las compañías con mayor volumen de empleo son los Grupos CORREOS, TRAGSA y NAVANTIA.

Su estructura es compleja ya que agrupa a empresas con un objeto social muy diversificado e incluyen la construcción naval, medios de comunicación, distribución alimentaria, gestión de infraestructuras, minería, cultivo de tabaco, promoción empresarial, transformación agraria y medioambiental, ocio y energía nuclear, entre otras actividades. Desde el punto de vista de la actividad y funciones que realizan, SEPI agrupa sus empresas en cuatro categorías:

• — División de empresas de energía (HUNOSA, ENSA EUSA, etc.).
• — División de empresas participadas en el sector de la defensa (DEFEX, NAVANTIA, etc.).
• — División de empresas participadas en el sector de la alimentación y medio ambiente (CETARSA, DAECA, MAYASA, etc.).
• — División de empresas participadas en el sector de la comunicación (EFE, ENTE PUBLICO RTVE, GRUPO CORREOS, etc.).

La SEPI adopta un modelo de gestión responsable que combina los criterios de rentabilidad económica y compromiso social. Más allá de su condición inicial de estricto agente de la política industrial, SEPI se ha consolidado como un instrumento de la política económica y financiera, que guarda una estrecha relación con la política presupuestaria y que se ha comprometido en su modo de proceder una serie principios como el rigor, la austeridad, la profesionalidad y la transparencia.