Fallos del sector público

Concepto

Los fallos del sector público, al igual que los fallos de mercado, se justifican porque el mercado podía generar equilibrios ineficientes, también la intervención del sector público en el mercado puede conducir a situaciones no óptimas. Además, la actividad del sector público en la economía puede generar una sobredimensión de su tamaño o un incremento del gasto superior al considerado como necesario.

Tipología y justificación

Si la existencia de los fallos del mercado sirvieron y sirven de justificación para la actuación gubernamental en la economía, en las últimas dos décadas han ido apareciendo importantes críticas dirigidas a la ineficiencia que puede ocasionar la regulación. Algunas de estas críticas proceden de la denominada Escuela de Chicago y sus representantes que demuestran que al igual que el mercado falla, el Gobierno también lo hace.

La teoría de la Elección Pública (Public Choice), que se desarrolla a comienzos de los años sesenta, nos muestra que no solo el mercado tiene fallos, sino que el sector público también los tiene, por lo que es necesario comprobar si las actuaciones del sector público generan un mayor beneficio sobre sus costes, puesto que en caso contrario, dicha intervención no sería deseable. El centro para el Estudio de la Elección Pública radica en la Universidad de Virginia cuyos máximos representantes son Buchanan y Tullock.

El profesor James Buchanan, padre de la "Public Choice", ha criticado implacablemente la Economía Clásica del Bienestar al intentar ofrecer criterios que deslinden el sector privado y el sector público de la economía.

Al igual que Adam Smith, cuando señala la gran importancia de las leyes y las instituciones para establecer un marco apropiado para el funcionamiento efectivo de una economía de mercado, Buchanan atribuye al Estado un papel protector o vigilante. Y es aquí donde se plantea el problema o la discusión al pretender llevar la justificación de la intervención estatal más allá de los límites mínimos de protección tolerables para el Estado.

Si la actividad gubernamental se ha extendido por encima de su límite (como ha ocurrido en los países occidentales después de la II Guerra Mundial) lo ha hecho a partir de los fallos del mercado. Sin embargo, como nos dice Buchanan, el mercado fracasa, pero el Gobierno también lo hace, sobre todo, si se intenta corregir las injusticias de la distribución del mercado con el procedimiento político-gubernamental, donde "los individuos y los grupos procurarán mejorar su participación en la renta a través del gobierno. Las coaliciones de la mayoría exigirán un traspaso de renta y de riqueza en sus propios intereses y lejos de aquellos que integran las minorías políticas. Además, en régimen de cambio y coaliciones transitorias de la mayoría, el comercio con el voto y el cabildeo producirán una serie de movimientos de la renta y del bienestar, notoriamente favorables para los miembros de los grupos políticos dominantes, a costa de los ciudadanos en general y con poca atención a los grupos de renta que podría haberse estimado como "merecedores" en los terrenos de la "justicia social". Como en el caso de las correcciones gubernamentales proyectadas por los fracasos de los mercados de bienes públicos, no resulta evidente la eficacia de las correcciones distributivas efectuadas a través del procedimiento político".

Todo ello pone de manifiesto que, no solo es atribuible el criterio de "búsqueda de beneficios" a las operaciones de una economía de mercado, sino que los modernos economistas han definido la expresión "buscadores de rentas" como la actitud del buscador del beneficio dentro del sector público. De hecho el discurso metodológico de la elección pública —con antecedentes en los hacendistas suecos e italianos del siglo XIX y principios del siglo XX— parte de la hipótesis de que los individuos, al actuar en la política, tienen las mismas motivaciones que cuando lo hacen en el mercado, es decir, buscan la maximización de sus preferencias y de sus beneficios.

Y esto se debe a que los mismos agentes económicos que producen los bienes, acuden a las elecciones como votantes o como representantes políticos formando parte, en definitiva, de algún grupo de presión.

La Public Choice también ha destacado el papel de la burocracia, resaltando los propios intereses de los burócratas en el reparto del presupuesto, ya que su salario, prestigio social, posibilidades de promoción, etc, dependerán de la importancia y el presupuesto de su departamento administrativo.

Asimismo, el profesor Giersch (1979) al plantearse los problemas de la burocracia pública y el mercado político expone los defectos de los gobiernos como organizaciones jerárquicas y, por lo tanto, burocráticas. Dichos defectos son los siguientes:

• — Existe el riesgo de la aversión de los burócratas en la toma de decisiones sin el consentimiento previo de sus superiores, ya que arriesgándose ellos no obtienen ningún beneficio.
• — Existe la ausencia de beneficios como criterio de ejecución, lo que obliga a los burócratas a medir su eficiencia en términos de producción pública, siendo esta difícilmente cuantificable en muchos casos.
• — Como el fin último de todo burócrata es el ascenso, este tiende a seleccionar la verdad al presentar un informe a su superior, exponiendo únicamente aquello que el superior desea oír. Esto hace que exista un déficit de información importante a la hora de tomar decisiones.
• — Además, el poder corrompe y el poder absoluto corrompe totalmente, lo que provoca un aplazamiento de las decisiones de los burócratas cuando deban dar su aprobación a una actividad privada en el mercado, a menos que reciban del beneficiario una recompensa. Esto hace que el control del gobierno sobre el mercado sea una traba para la iniciativa privada.

En definitiva, parece que el mercado falla, pero también lo hace el Gobierno, pudiendo agrupar los fallos del sector público en las siguientes categorías:

• a) Imperfecciones derivadas del mercado político. Los individuos que operan en el sector público son los mismos que operan en el sector privado, actuando en ambos casos de forma egoísta, tratando de maximizar su nivel de bienestar. Asimismo, los electores guiados por la búsqueda del beneficio también intentarán servirse del sistema político a través de grupos de presión.
• b) Ineficiencias en la producción de bienes públicos debido a la dificultad de establecer la definición y la medida de esos bienes que oferta el sector público, porque muchos de ellos actúan como factores productivos de otros productos finales, y, por tanto, aquellos han de estimarse, aproximadamente en función de la valoración de estos últimos.
• c) Dificultades en el control de los monopolios naturales, no solo por lo difícil que es conocer el coste marginal de sus servicios, sino por la confluencia de los intereses de los burócratas que suelen primar a la hora de determinar los precios.
• d) Existencia de internalidades que suponen costes y/o beneficios para el sector privado y que son asumidos en el proceso de toma de decisiones públicas, frente a las externalidades que implican costes y/o beneficios también para el sector privado, pero que no son tenidas en cuenta en la toma de decisiones privadas.
• e) Existencia de externalidades asumidas por los poderes públicos que engloban "otras" imperfecciones del mercado que tienen su origen en los efectos indirectos y no anticipados provenientes de la reglamentación del sector público. Muchas veces son consecuencia de las actividades de algún grupo de presión que intentan obtener el apoyo del órgano legislativo en una resolución que les beneficie y de la que se desconoce el efecto externo que pueda generar a otros grupos sociales.

  Peacock (1980) señala, como ejemplo, que la percepción de las subvenciones por parte de las empresas que cumplen todos los requisitos legales, les permitiría desplazar hacia arriba su estructura de costes, fomentando, deliberadamente, la "laxitud" de dichas empresas y los consiguientes efectos sobre el resto de empresas que no han recibido la subvención.

• f) Ignorancia de los costes reales con que opera la empresa pública debido a la inexistencia de competencia y de riesgo de quiebra. Además, vemos cómo la evidencia empírica nos muestra que la ineficiencia del factor-X es una característica común a la producción del sector público.
• g) Injusticia distributiva, ya que parece que la actividad del sector público puede ser más el origen que la solución de la injusticia. Un buen ejemplo de ello lo encontramos en las transferencias dinerarias o en las ayudas en especie utilizadas como instrumentos relacionados con la distribución; ya que dado el alto grado de complejidad de las reglamentaciones que las legisla parece muy difícil alcanzar el objetivo de la equidad, en sus dos vertientes horizontal y vertical, con esos instrumentos públicos.

En suma, y una vez expuesta la tipología sobre las posibles fuentes del fallo y de la ineficiencia del sector público, es fácilmente comprensible que la provisión pública de bienes y servicios se haya convertido en el objetivo prioritario de un buen número de críticas en los últimos años.

Además existe la conciencia generalizada de que el sector público en Occidente se ha extendido de forma creciente, lo que ha llevado a muchos gobiernos a plantearse la posible privatización de muchas actividades organizadas dentro del sector público.