Responsabilidad civil en materia de asistencia sanitaria pública

¿Qué responsabilidad civil tienen las Administraciones Públicas?

Desde la perspectiva jurídica, la responsabilidad no es sino el criterio de imputación a un sujeto de derecho de las consecuencias que en su patrimonio o en su persona produce un hecho en el que ha participado activa o pasivamente .

Los requisitos para que surja la responsabilidad aquiliana como consecuencia de determinada conducta o actividad, según general doctrina, son: una acción u omisión, que se definen como un comportamiento humano externo y voluntario (acción) o como una inactividad causante del resultado dañoso cuando existe el deber de actuar (omisión); un nexo causal, que es el criterio de atribución del resultado dañoso a la acción u omisión, denominado con frecuencia por la jurisprudencia como "relación causal material"; un resultado dañoso, es decir, la concreta lesión en la persona o en el patrimonio del perjudicado como consecuencia de la acción u omisión del agente; y la antijuridicidad de la conducta, lo que se define como el criterio valorativo de ella que hace a su autor merecedor de la sanción (deber de indemnizar) que le impone el ordenamiento jurídicoEs posible que el autor del daño esté integrado en una Administración pública, en cuyo caso, si ha actuado como agente de ella, es decir, dentro de la esfera de actividad de esa Administración, responde esta última de las consecuencias dañosas ocasionadas, sin perjuicio de la reclamación posterior que efectúe la Administración contra su funcionario o agente para resarcirse de la indemnización satisfecha al particular. Surge así la responsabilidad de la Administración.

Este principio, que ya fue reconocido en el artículo 121 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 diciembre 1954 y ahora se recoge en el artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, encuentra su superior cobertura jurídica en el artículo 106.2 de la Constitución, que garantiza que "los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos".

Se exige además que el daño alegado sea, en todo caso, efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas. Asimismo, sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. A su vez, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. En caso de daños, de carácter físico o psíquico, a las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas (ver los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015).

Una característica de este tipo de responsabilidad es que su conocimiento corresponde a la vía jurisdiccional contencioso administrativa y no a la vía jurisdiccional civil, incluso cuando en la organización del servicio público haya concurrido una Administración Pública con un sujeto de Derecho privado.

Ello es debido a que, sin duda con el propósito del legislador de terminar con el gráficamente denominado por la Sala Primera del Tribunal Supremo "lamentable peregrinaje jurisdiccional", el artículo 2 e) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, establece que el orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas aquéllas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad.

En consonancia con lo anterior, el artículo 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial dispone que la jurisdicción contencioso administrativa conocerá "de las pretensiones que se deduzcan en relación con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas y del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que se derive. Si a la producción del daño hubieran concurrido sujetos privados, el demandante deducirá también frente a ellos su pretensión ante este orden jurisdiccional. Igualmente conocerán de las reclamaciones de responsabilidad cuando el interesado accione directamente contra la aseguradora de la Administración, junto a la Administración respectiva. También será competente este orden jurisdiccional si las demandas de responsabilidad patrimonial se dirigen, además, contra las personas o entidades públicas o privadas indirectamente responsables de aquéllas".

Finalmente, debe recordarse que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo sostiene (por todas, sentencia TS de 27 de julio de 2002, rec. 4012/1998) que "la Administración no es responsable de cualquier resultado lesivo o dañoso que se origine durante el transcurso de la actividad de un servicio público sino sólo de aquellos que sean consecuencia del funcionamiento, normal o anormal, de dicho servicio..." En eso consiste la aplicación estricta del artículo 32.1 de la Ley 40/2015.

De esta forma, "la consecuencia derivada de una interpretación laxa del citado precepto hasta el extremo de convertir a las Administraciones Públicas en aseguradoras de todos los riesgos sociales, dada la amplitud de los servicios que prestan y de las competencias que ostentan, es la más perturbadora para una correcta realización y progresiva ampliación de tales servicios públicos, pues el principio de solidaridad de riesgos, que late en el sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración, con el fin de lograr un mejor reparto de los beneficios y cargas sociales, puede verse frustrado con interpretaciones extensivas del requisito del nexo causal, aunque sea por razones tan atendibles jurídicamente como es la de evitar el desvalimiento de una persona que ha sufrido un grave quebranto en su salud, para lo que, sin embargo, no está concebido el instituto de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas si no concurren los requisitos para declararla y que debe tener amparo por otras vías no menos eficaces, y, en cualquier caso, más justas para paliar un problema siempre que no concurran todos los requisitos legalmente establecidos para que nazca dicha responsabilidad patrimonial por más que ésta sea objetiva o de resultado".

¿Cómo es la responsabilidad civil de la sanidad pública?

Precisado ya en qué consiste la responsabilidad civil y cómo se desenvuelve esta cuando el productor del daño es una Administración, sólo nos queda aludir a las especialidades existentes cuando el evento dañoso se produce en la esfera de la Administración sanitaria pública. Este puede consistir, por ejemplo, en un error de diagnóstico en un Hospital público, que tenga consecuencia en la falta de curación de la enfermedad o, incluso, en el agravamiento de la que sufre el paciente que acude a él. O en la falta de la adecuada información al paciente sobre el tratamiento y sus posibles consecuencias.

O, incluso, en el sufrimiento de un proceso patológico como consecuencia de contraer una infección durante una intervención quirúrgica (las denominadas infecciones nosocomiales) debido a la falta de esterilización o asepsia del quirófano. En estos casos, aunque el responsable inmediato puede ser el Médico o el Ayudante Técnico Sanitario, el responsable mediato es la Administración Pública titular del Hospital o Centro de Salud, respondiendo también, muchas veces, la Aseguradora de ella en virtud de la póliza de seguro de responsabilidad civil que tenga contratada. Incluso, por la vía del artículo 76 de la Ley 50/1980, de 8 de octubre de Contrato de Seguro, puede el perjudicado dirigirse directamente contra la Aseguradora.

Sentado lo anterior, lo primero que debe indicarse es que es posible que el Hospital o Centro de Salud en que se produzca el daño no pertenezca a la Administración estatal, sino a la autonómica o a la local. En este sentido, la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, establece que son competencia exclusiva del Estado la sanidad exterior y las relaciones y acuerdos sanitarios internacionales y que son actividades de sanidad exterior todas aquellas que se realicen en materia de vigilancia y control de los posibles riesgos para la salud derivados de la importación, exportación o tránsito de mercancías y del tráfico internacional de viajeros (artículo 38 L 14/1986).

Por su parte, las Comunidades Autónomas ejercerán las competencias asumidas en sus Estatutos y las que el Estado les transfiera o, en su caso, les delegue, entendiéndose atribuidas a las Comunidades Autónomas las decisiones y actuaciones públicas previstas en esa Ley que no se hayan reservado expresamente al Estado (artículo 41 L 14/1986).

Asimismo, en cada Comunidad Autónoma se constituirá un Servicio de Salud integrado por todos los centros, servicios y establecimientos de la propia Comunidad, Diputaciones, Ayuntamientos y cualesquiera otras Administraciones territoriales intracomunitarias, que estará gestionado bajo la responsabilidad de la respectiva Comunidad Autónoma (artículo 50 L 14/1986).

Finalmente, las normas de las Comunidades Autónomas, al disponer sobre la organización de sus respectivos servicios de salud, deberán tener en cuenta las responsabilidades y competencias de las provincias, municipios y demás Administraciones Territoriales intracomunitarias, de acuerdo con lo establecido en los Estatutos de Autonomía, la Ley de Régimen Local y la Ley General de Sanidad, participando las Corporaciones Locales en los órganos de dirección de las Áreas de Salud (artículo 42 L 14/1986).

¿El consentimiento informado excluye la responsabilidad?

Una de las cuestiones más de actualidad que pueden plantearse en relación con la exigencia de responsabilidad en materia de asistencia sanitaria pública es la del consentimiento informado, que debe constar en la Historia Clínica del paciente. Y ello, sin duda, por la importancia que se da, cada vez en mayor grado, a la protección de los derechos de los ciudadanos.

En este sentido, el artículo 2 de la Ley 41/2002, de 14 de noviembre, de autonomía del paciente y derechos y obligaciones en materia de información y documentación clínica, establece que toda actuación en el ámbito de la sanidad requiere, con carácter general, el previo consentimiento de los pacientes o usuarios, que el consentimiento, que debe obtenerse después de que el paciente reciba una información adecuada, se hará por escrito en los supuestos previstos en la Ley, y que el paciente o usuario tiene derecho a decidir libremente, después de recibir la información adecuada, entre las opciones clínicas disponibles.

A su vez, el artículo 3 de la Ley 41/2002, de 14 de noviembre, define el consentimiento informado como la conformidad libre, voluntaria y consciente de un paciente, manifestada en el pleno uso de sus facultades después de recibir la información adecuada, para que tenga lugar una actuación que afecta a su salud. En los artículos 8, 9 y 10 de la Ley 41/2002, de 14 de noviembre, se regula con más extensión esta cuestión y a ellos nos remitimos.

Sí que conviene precisar que la jurisprudencia, en los casos de resultado lesivo para el paciente después de un inexistente o deficiente consentimiento informado, basa el título de imputación de la responsabilidad civil en que se ha producido un incumplimiento de la "lex artis" (conjunto de conocimientos y técnicas que, según el estadio de la ciencia médica en ese momento, deben aplicarse al paciente en el caso concreto) y en que ello revela una manifestación de funcionamiento anormal del servicio sanitario, aunque, obviamente, se requiere que se haya ocasionado un resultado lesivo como consecuencia de las actuaciones médicas realizadas sin tal consentimiento informado.

A su vez, esta exigencia de consentimiento informado se extiende también a los tratamientos alternativos que puedan darse al margen de la intervención que se practique, exigiéndose que el paciente dé su consentimiento a la realización de esta, una vez que haya sido debidamente informado de las posibilidades alternativas que hubiese al tratamiento quirúrgico.