Solve et repete

Concepto

El principio solve et repete es entendido en general como aquél en virtud del cual se exige el pago previo de la obligación tributaria, de las sanciones pecuniarias o de cualquier otra obligación de pago derivada de la ejecución de un acto administrativo, como condición para la revisión bien en vía administrativa bien en vía jurisdiccional del acto administrativo que da origen a dichas obligaciones de pago.

La doctrina científica, desde los estudios que en nuestro sistema jurídico se producen en la década de los años cincuenta, califica el principio "solve et repete" como atentatorio al principio de seguridad jurídica, carente de fundamento técnico y científico, contrario al principio de igualdad y discriminador en perjuicio de los económicamente débiles, por cuanto que constituye un verdadero caso de denegación de justicia.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha ido progresivamente matizando la inaplicabilidad el principio del "solve et repete" desde la inicial sentencia de la antigua Sala Tercera de 12 de febrero de 1972 a las sentencias de 14 de junio, 27 de junio y 6 de julio de 1973, jurisprudencia preconstitucional que ya introduce una línea directriz en el desarrollo jurisprudencial de nuestro Tribunal Supremo, pues frente a criterios anteriores que habían mantenido la pureza e integridad del principio "solve et repete", lo suprimen del sistema jurídico en la medida en que contraviene claramente el acceso e impide la garantía procedimental exigible en las normas de aplicación.

Sentencias del Tribunal Supremo

Así, el rechazo del principio "solve et repete" se reitera en numerosas sentencias del Tribunal Supremo entre las que pueden destacarse:

• a) La sentencia de 3 de marzo de 1983, reconoce que la doctrina científica ya ha puesto de manifiesto la falta de justificación del principio "solve et repete" y la doctrina jurisprudencial plasmada en las sentencias de 14 de junio, 27 de junio, 6 de julio de 1973, 4 de enero de 1974 y 16 de abril de 1975, señalan que el requisito del previo pago ha de venir impuesto por norma con categoría de ley y sólo será obstáculo para la admisión del recurso cuando lo exija alguna ley, doctrina que recuerda la sentencia de 13 de marzo de 1981.
• b) La sentencia de 15 de marzo de 1985 reconoce, que el principio "solve et repete", cuya aplicación ya ha sido limitada por la jurisprudencia del Tribunal a aquellos casos en que se imponía por norma legal, ha de estimarse sin ninguna posibilidad de vigencia a partir de la publicación de la Constitución, que en su artículo 24.1 reconoce a todas las personas el derecho a obtener la tutela efectiva de Jueces y Tribunales en el ejercicio de los derechos e intereses legítimos, sin que en ningún caso pueda producirse indefensión y la posterior sentencia de 22 de diciembre de 1986 recoge la doctrina de la sentencia de 15 de marzo de 1985.
• c) La sentencia de 26 de octubre de 1988 tiene en cuenta que el requisito del previo pago únicamente vendría exigible por precepto con norma de rango legal y reitera una jurisprudencia consolidada, de la que se hace eco el preámbulo del Real Decreto 2373/1984, de 19 de diciembre, que deroga el artículo 34 del Decreto 1860/1975, materialmente sin vigencia desde la entrada en vigor de la Constitución, por su incompatibilidad con el derecho fundamental de todas las personas a obtener la tutela efectiva (artículo 24.1) que podría verse obstaculizada por el carácter preceptivo del recurso de alzada, si para la interposición fuera preciso la previa constitución de depósito o aval bancario, no compartiendo el pronunciamiento de que el acto, en cuanto declare la inadmisibilidad del recurso, pueda ser correcto, lo que no significa que por esta sola razón deba ser anulado si se tiene en cuenta que por motivos formales, puede producirse una confirmación del acto impugnado en vía jerárquica a la vista del artículo 124 de la Ley de Procedimiento Administrativo.
• d) Este criterio lo reitera la posterior sentencia de 9 de febrero de 1990, que en relación con la exigibilidad del previo pago o depósito a favor de la Administración, sólo reconoce su vigencia en favor de norma con rango formal de ley y reconoce la nulidad del artículo 34 del Decreto de 10 de julio de 1975, amparándose en las sentencias de 29 de septiembre de 1977, 3 de marzo de 1983 y 26 de noviembre de 1986, al considerar que sus determinaciones no son aplicables exclusivamente al recurso contencioso, sino también al procedimiento administrativo, tanto a los efectos de no hacer más exigente la admisibilidad de éstos que la de aquéllos, como a razones de coordinación de la vía administrativa con la vía jurisdiccional, a una interpretación restrictiva de la exigencia de formalismos para recurrir y para evitar discriminaciones para los económicamente menos fuertes, entendiéndose suprimido tal requisito en virtud de la disposición transitoria tercera de la Constitución.
• e) Reiteran el rechazo constitucional del principio "solve et repete" las sentencias de 9 de octubre de 1991 y 21 de enero de 1992, que insisten en que toda obligación de pagar o consignar la cantidad antes de proceder a reclamar en vía administrativa o jurisdiccional implica un límite al derecho fundamental a obtener la tutela judicial efectiva, las sentencias de 4 de marzo y 20 de mayo de 1992 (en relación con el artículo 37 del Texto Refundido de la Legislación de Viviendas de Protección Oficial, aprobado por Real Decreto 2960/1976, de 12 de noviembre, y que contiene idéntica redacción a la referida en la disposición cuestionada), reiteran la concluyente jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo sobre el particular (sentencias de 17 y 20 de octubre, 25 de noviembre y 29 de diciembre de 1986, 8, 20 de abril y 5 de mayo de 1987, 9 de octubre de 1989 y 17 de diciembre de 1998 sobre la misma materia), en el sentido que el principio "solve et repete" hay que considerarlo derogado por ser contrario al artículo 24 de la Constitución, reconociendo, en este punto, los criterios jurisprudenciales precedentes de las sentencias de 9 de mayo de 1984, 9 de octubre de 1991 y 21 de enero de 1992, entre otras.
• f) La sentencia del Tribunal Supremo de 17 de diciembre de 1997, teniendo en cuenta el precedente de la sentencia de 1 de febrero de 1993, señala que en el caso de que la índole de la actuación administrativa sea tal que llegue a producir un resultado que cierre el paso a la ulterior intervención revisora de la jurisdicción o no permita la revisión del acto, podría aceptarse que desde el plano de la actuación administrativa se ha producido una lesión del derecho a la tutela judicial efectiva y es evidente que este criterio jurisprudencial resulta de aplicación en la cuestión examinada, no sólo por violación del derecho a la tutela efectiva, sino por causación de indefensión, según reiterada doctrina de las sentencias de 2 de abril de 1993, 15 de junio de 1993, 14 de abril de 1997 y 21 de abril de 1997, así como reconocida su referencia, con plenitud de garantía procedimental, en el estricto proceso judicial, en la sentencia de 19 de enero de 1998.

Por su parte la jurisprudencia constitucional ha enmarcado los términos del referido principio y permite constatar en su análisis la incidencia en el contenido constitucional del artículo 24.1 de la Constitución, teniendo en cuenta los siguientes razonamientos que ponen de relieve el carácter obstaculizador del principio en el acceso al proceso:

• a) La doctrina declarada en las sentencias de 25 de enero y 28 de febrero de 1983 del Tribunal Constitucional, al reconocer que el legislador no goza de absoluta libertad para vincular el derecho a recurrir al incumplimiento de determinados requisitos, ya que no son aceptables aquellos que puedan estimarse inadecuados por ser producto de un excesivo formalismo, por no compaginarse con el derecho a la justicia o porque no aparezcan como justificados y proporcionados a las finalidades para las que se imponen, dejándose a salvo en la cuestión examinada la eficacia ejecutiva de las resoluciones, pero obstaculizándose como consecuencia de la condición de la admisión a trámite de los recursos administrativos ordinarios cuando no se garantiza el aval bancario suficiente o se consigna su importe a la interposición del recurso administrativo y al posterior recurso jurisdiccional contencioso-administrativo.

  En la cuestión examinada, el orden contencioso-administrativo está precedido de la vía previa administrativa a la judicial, en la cual se integran al promoverse la acción contenciosa, razones de analogía que obligan a entender aplicable a la vía administrativa previa esta doctrina de incidencia estrictamente jurisdiccional, reconociendo que esta limitación, dentro de los términos de razonabilidad y proporcionalidad, elimina del ordenamiento jurídico administrativo previo la posibilidad de impugnación y autoriza el ejercicio de acciones administrativas obstaculizadoras del procedimiento o del posterior proceso razonablemente estructurado.

• b) En las posteriores sentencias constitucionales núms. 110/1993, de 25 de marzo y 78/1996, de 20 de mayo, se reconoce la dificultad de dicho principio, pues la extensión del "solve et repete" supondría para el desarrollo del artículo 24.1 de la Constitución, en cuanto dificultad o impedimento a una plena y eficaz tutela judicial efectiva e impide el adecuado restablecimiento de los afectados en la integridad de sus derechos e intereses legítimos, criterio que posteriormente reitera la sentencia núm. 72/1998, de 30 de marzo del Tribunal Constitucional.
• c) Este criterio jurisprudencial se completa con la referencia al límite al acceso a la jurisdicción y proyección del artículo 24.1 de la Constitución Española en aquellas medidas que suponen un cierto gravamen porque impiden el acceso al proceso y no obedecen a razonables fines de protección de bienes e intereses constitucionalmente protegidos, advirtiéndose que no guardan la debida proporcionalidad en su valoración intrínseca (criterio jurisprudencial que se extrae del análisis, entre otras, de las sentencias constitucionales núms. 158/1987, de 20 de octubre, 206/1987, de 21 de diciembre, 114/1992, de 14 de septiembre y 5/1993, de 14 de enero).
• d) Si bien el ámbito de la tutela judicial efectiva como derecho fundamental no se extiende al procedimiento administrativo, sin que le afecten las deficiencias o irregularidades achacables a las Administraciones públicas y siendo indiferente la valoración que pueda merecer dicha actuación administrativa al respecto, como han reconocido los Autos del Tribunal Constitucional 577/1988 y 310/1995, así como la doctrina contenida en la sentencia 65/1994, no es menos cierto que el pleno sometimiento de la actuación administrativa a la Ley y al Derecho y la función jurisdiccional de control de dicha actuación (artículos 103.1 y 106.1 de la CE), así como la efectividad de los postulados básicos que se predican del derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 24.1) impiden la subsistencia de comportamientos de la Administración que puedan quedar inmunes al control judicial, como reconoció el fundamento jurídico cuarto de la sentencia del Tribunal Constitucional núm. 294/1994, por lo que se impone la necesidad de proceder a una interpretación del artículo 24.1 de la Constitución en el sentido más claramente favorable al ejercicio de la acción.

No obstante lo anterior, lo cierto es que la ejecutividad "natural" de los actos administrativos derivada de la presunción de legalidad y acierto que se predica de los mismos hace que sin llegar a la aplicación del principio de solve et repete que estamos comentando, si se exija para evitar la ejecución automática de los actos administrativos la necesidad de aportar garantizar debidamente para el supuesto en que se exija la suspensión de la ejecución de los actos administrativos. Singularmente en materia tributaria se exige con carácter general la aportación de aval por el importe de la deuda tributaria liquidada.