Universidades

I. INTRODUCCIÓN

El estudio de las universidades como entes jurídicos y desde una perspectiva más subjetiva o institucional, aconseja previamente dejar constancia de una evidencia. Esa evidencia no es otra que las universidades imparten educación, en concreto “educación superior”; una educación superior de la que derivan titulaciones de grado, de máster o de doctor en los términos que veremos luego cuando aludamos al Espacio Europeo de Educación Superior, también llamado “proceso Bolonia”.

Las universidades son, pues, en primer término centros docentes de educación superior. En tal calidad de centros de educación superior son objeto de atención por la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación. Esta Ley en su artículo 3 establece, en lo que ahora importa, que el sistema educativo se organiza en etapas, ciclos, grados, cursos y niveles de enseñanza. Y luego añade que entre la enseñanzas que ofrece el sistema educativo español se cuenta [artículo 3.j)] la universitaria.

Esta enseñanza universitaria, junto con las enseñanzas artísticas superiores, la formación profesional de grado superior, las enseñanzas profesionales de artes plásticas y diseño de grado superior y las enseñanzas deportivas de grado superior, todas juntas, decimos, constituyen la llamada “educación superior”.

Aunque esta Ley Orgánica de Educación regule algunos concretos y fragmentarios aspectos de las universidades, como el acceso a ellas, en realidad su específica regulación se contiene en otros lugares. De hecho es la misma Ley Orgánica de educación la que nos remite a su ordenación más pormenorizada en sus normas específicas. En concreto nos interesará para conocer lo que son las universidades la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, el Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, y, desde luego, las múltiples leyes, estatales o autonómicas, en las que se “crea” o “reconoce” (luego veremos el alcance de estos conceptos) cada una de las universidades.

Ésta ha sido afectada recientemente por el Real Decreto-Ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo. En especial ello se ha producido en la intensidad de dedicación exigida al personal docente, o en materia de precios públicos (las popular e impropiamente conocidas como "tasas universitarias") que, en cierta medida, pasan a quedar vinculados al esfuerzo académico del alumno.

También se ha de citar el Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, y, desde luego, las múltiples leyes, estatales o autonómicas, en las que se "crea" o "reconoce" (luego veremos el alcance de estos conceptos) cada una de las universidades.

La universidad es por tanto un centro de educación pero también es mucho más que eso. Esta Ley Orgánica de Universidades en una regulación que remeda la “misión de la universidad” que destacaran los pensadores españoles, establece que son funciones de la Universidad las que siguen:

• a) La creación, desarrollo, transmisión y crítica de la ciencia, de la técnica y de la cultura.
• b) La preparación para el ejercicio de actividades profesionales que exijan la aplicación de conocimientos y métodos científicos y para la creación artística.
• c) La difusión, la valorización y la transferencia del conocimiento al servicio de la cultura, de la calidad de la vida, y del desarrollo económico.
• d) La difusión del conocimiento y la cultura a través de la extensión universitaria y la formación a lo largo de toda la vida.

Abandonamos ya la regulación de la universidad en la Ley Orgánica de Educación con una mención que antes quedó apenas apuntada: el acceso a la universidad y las pruebas articuladas para ello. Nos referimos, naturalmente, a la conocida y frecuentemente temida “selectividad”. Pues bien, esa prueba se regula en el artículo 38 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación. Allí se establece que “para acceder a los estudios universitarios será necesaria la superación de una única prueba que, junto con las calificaciones obtenidas en bachillerato, valorará, con carácter objetivo, la madurez académica y los conocimientos adquiridos en él, así como la capacidad para seguir con éxito los estudios universitarios”. Podrán presentarse a esa prueba “todos los alumnos que estén en posesión del título de Bachiller, con independencia de la modalidad y de la vía cursadas”. La prueba tendrá, en consecuencia, validez para el acceso a las distintas titulaciones de las universidades españolas.

La “regulación” concreta de esta prueba le corresponde al Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas y tras un informe del Consejo de Coordinación Universitaria.

Pero como es de general conocimiento, además de esta forma de acceder a la universidad existe otra. Ésta viene regulada en el artículo 69.6 de la Ley Orgánica de Educación y es la referida a los mayores de 25 años de edad. Estos mayores de 25 años podrán acceder directamente a la Universidad, sin necesidad de titulación alguna [es decir, no será necesario que estén en posesión del título de bachiller], “mediante la superación de una prueba específica”.

II. ALGUNOS ASPECTOS DE LA REGULACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES

Las Universidades están dotadas de personalidad jurídica (artículo 1 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades) con todos los efectos y consecuencias que derivan de semejante realidad. En consecuencia no son órganos dependientes de la Administración Educativa sino entes propios, dotados de personalidad jurídica y revestidos de un principio operativo absolutamente capital como es la “autonomía universitaria”. No nos referiremos sin embargo a esta autonomía por ser objeto de atención específica en el lugar oportuno (véase “Autonomía universitaria”).

Existen, por otra parte, universidades públicas y universidades privadas. Las universidades públicas se “crean” mientras que las privadas se “reconocen” por medio de sendos actos de poder público, en concreto a través de leyes.

Y así el artículo 4 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, dispone que la creación de universidades públicas y el reconocimiento de las universidades privadas se produce:

• a) Por Ley de la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autónoma en cuyo ámbito territorial hayan de establecerse.
• b) Por Ley de las Cortes Generales, a propuesta del Gobierno, de acuerdo con el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma en cuyo ámbito territorial hayan de establecerse.

Cada universidad será por tanto objeto de una específica ley de creación o de reconocimiento; de manera que para conocer el régimen jurídico de una en concreto deberemos encontrar la específica norma que la regula en los correspondientes repertorios de legislación.

Una vez creadas o reconocidas las universidades, el poder público no se desentiende de ellas. Al contrario está legalmente articulado un sistema de auditoría de calidad. Tal sistema se regula en el artículo 31 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades.

Esa garantía y control de la calidad se extiende:

• a) A las enseñanzas conducentes a la obtención de títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional.
• b) A las enseñanzas conducentes a la obtención de diplomas y títulos propios de las Universidades y centros de educación superior.
• c) A las actividades docentes, investigadoras y de gestión del profesorado universitario.
• d) A las actividades, programas, servicios y gestión de los centros e instituciones de educación superior.
• e) A otras actividades y programas que puedan realizarse como consecuencia del fomento de la calidad de la docencia y de la investigación por parte de las Administraciones públicas.

Las funciones de evaluación, y las conducentes a la certificación y acreditación indicadas, corresponden a la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación, como también, en su caso, a los órganos de evaluación que la Ley de las Comunidades Autónomas determine.

III. ESPACIO EUROPEO DE EDUCACIÓN SUPERIOR: EL “PROCESO BOLONIA”

El llamado “Proceso Bolonia” o “Espacio Europeo de Educación Superior”es, aunque con estas dos diferentes nomenclaturas, la misma realidad, que toma el nombre (Bolonia) de la ciudad italiana en la que se emitió la primera declaración.

Este proceso comporta, esencialmente, la necesidad de avanzar en la unificación de las titulaciones que otorgan las distintas universidades de la Unión Europea. Este proceso, simultáneo para los diferentes países pero en el que cada uno adopta sus procedimientos propios, debería concluir en el año 2010.

Ese “proceso Bolonia” se ha incorporado en España a la Ley Orgánica 6/2001, de 21 diciembre, de Universidades, por la reforma de ella que ha tenido lugar por otra Ley Orgánica 4/2007 de 12 abril. Con ello nuestro país está avanzando en la realización de todas aquellas tareas que le incumben para la construcción del indicado Espacio Europeo de Educación Superior.

El desarrollo más concreto del proceso y de la Ley Orgánica ha tenido lugar por medio del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales.

En la actualidad en España, como en los demás países de la Unión y por consecuencia del proceso indicado, las enseñanzas universitarias se estructuran en tres ciclos: Grado, Máster y Doctorado. Ya no habrá, por tanto, la clásica doble división por tanto entre “licenciados” y “doctores”, como únicos títulos. Por otra parte tampoco habrá licenciados sino “graduados” o “másteres”.

Los nuevos títulos oficiales han de ser expedidos, en nombre del Rey, por el Rector de la Universidad en que se hubiesen concluido las enseñanzas. Esas enseñanzas se concretan por otra parte en los respectivos planes de estudios, que:

• a) Tienen que ser elaborados por las universidades.
• b) Han de ser luego verificados por el Consejo de Universidades.
• c) Y por último tienen que ser autorizados en su implantación por la correspondiente Comunidad Autónoma.

  Los títulos a cuya obtención conduzcan esas enseñanzas, deberán ser inscritos en el Registro de Universidades, Centros y Títulos y ser también acreditados.

  El sistema de obtención de los títulos tiene por eje central los “créditos”; el “sistema europeo de créditos”. Así (artículo 5 del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre) el cumplimiento de los objetivos previstos en cada uno de los planes de estudios conducentes a la obtención de títulos universitarios oficiales se medirá en “créditos europeos”. Estos créditos se definen en el Real Decreto 1125/2003, de 5 de septiembre, por el que se establece el Sistema Europeo de créditos y el sistema de calificaciones en las titulaciones universitarias de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional.

Existirán por tanto, a partir de ahora, tres clases de títulos universitarios: grado, máster y doctorado.-

1. Grado

Las enseñanzas de grado se regulan en el artículo 9 del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre. Estas enseñanzas “tienen como finalidad la obtención por parte del estudiante de una formación general, en una o varias disciplinas, orientada a la preparación para el ejercicio de actividades de carácter profesional”. Una vez superadas estas enseñanzas se adquiere el título de Graduado o Graduada.

Los planes de estudios para la obtención del Grado tendrán que tener 240 créditos. En ellos se contendrá toda la formación teórica y práctica que el estudiante deba adquirir: aspectos básicos de la rama de conocimiento, materias obligatorias u optativas, seminarios, prácticas externas, trabajos dirigidos, trabajo de fin de Grado u otras actividades formativas. Estas enseñanzas concluyen, por último, con la elaboración y defensa de un trabajo de fin de Grado. Esta es también una novedad con respecto a las licenciaturas hasta ahora conocidas.

2. Máster

Las enseñanzas de Máster (artículo 10 del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre) “tienen como finalidad la adquisición por el estudiante de una formación avanzada, de carácter especializado o multidisciplinar, orientada a la especialización académica o profesional, o bien a promover la iniciación en tareas investigadoras”.

Los planes de estudios de Máster Universitario tienen que tener entre 60 y 120 créditos. En ellos se contendrá “toda la formación teórica y práctica que el estudiante deba adquirir: materias obligatorias, materias optativas, seminarios, prácticas externas, trabajos dirigidos, trabajo de fin de Master, actividades de evaluación, y otras que resulten necesarias según las características propias de cada título”.

Estas enseñanzas concluyen con la elaboración y defensa pública de un trabajo de fin de Master, que tendrá entre 6 y 30 créditos.

3. Doctorado

Las enseñanzas de Doctorado tienen como finalidad la formación “avanzada del estudiante en las técnicas de investigación”. En todo caso es necesaria -como hasta ahora- la elaboración y presentación de la correspondiente tesis doctoral, consistente en un trabajo original de investigación.

Para obtener el título de Doctor o Doctora “es necesario haber superado un periodo de formación y un periodo de investigación organizado. Al conjunto organizado de todas las actividades formativas y de investigación conducentes a la obtención del título se denomina Programa de Doctorado”.

La tesis doctoral (artículo 21 del Real Decreto) “consistirá en un trabajo original de investigación elaborado por el candidato en cualquier disciplina”. Esa tesis ha de ser defendida ante un tribunal el cual emitirá un informe y la calificación global concedida a la tesis de acuerdo con la siguiente escala: “no apto”, “aprobado”, “notable” y “sobresaliente”. El tribunal podrá otorgar la mención de “cum laude” si la calificación global es de sobresaliente y se emite en tal sentido el voto por unanimidad.

IV. ADDENDA DE ACTUALIZACIÓN

El artículo 172 del Estatuto de Cataluña de 2006 atribuye a la Generalidad de Cataluña, bajo la rúbrica "Universidades", una serie de competencias exclusivas, compartidas y ejecutivas sobre determinadas cuestiones "en materia de enseñanza universitaria, sin perjuicio de la autonomía universitaria". En el recurso de inconstitucionalidad contra el mismo se parte de que la Comunidad Autónoma no puede ostentar competencias exclusivas en materia de enseñanza universitaria, ni determinar el contenido de lo básico o invadir materia reservada al legislador orgánico; tampoco podría el Estatuto petrificar en sus normas la doctrina de este Tribunal.

Dice la Sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de junio de 2010: "Los recurrentes apenas ejemplifican con algunos subapartados del artículo 172.1 del Estatuto la crítica de principio dirigida contra la calificación como exclusiva de la competencia atribuida a la Generalitat por ese precepto estatutario. Crítica de principio cuya contestación no puede ser otra que la ya ofrecida en fundamento jurídico 77 frente a la impugnación del artículo 131 del Estatuto, debiendo repetir aquí que, en cualquier caso, las competencias reservadas constitucionalmente al Estado en lo que ahora importa, por los artículos 27, 81.1 y 149.1.7, 18 y 30, todas ellas implicadas en el ámbito de la educación universitaria a que se refiere el artículo 172 del Estatuto de Autonomía- no quedan desvirtuadas por la calificación estatutaria de determinadas competencias autonómicas como exclusivas, pues el sentido y alcance de esa expresión sólo puede ser el que, con carácter general, admite, en su interpretación constitucionalmente conforme, el artículo 110 del Estatuto de Autonomía. Siendo asimismo de recordar, frente a la denuncia de la indebida petrificación estatutaria de la doctrina constitucional, que, como ya hemos dicho en el fundamento jurídico 58, y repetido en el fundamento jurídico 77, «las funciones comprendidas en las competencias de las que puede ser titular la Comunidad Autónoma de Cataluña... serán siempre y sólo las que se deriven de la interpretación de la Constitución reservada a este Tribunal y, de no mediar la oportuna reforma constitucional, su contenido y alcance no será sino el que eventualmente resulte de la propia evolución de nuestra jurisprudencia".

En lo que hace a los concretos subapartados del artículo 172.1 del Estatuto referidos en el recurso, señala el Tribunal "que los propios recurrentes admiten que la competencia mencionada en la letra b) del precepto (decisiones de creación de universidades públicas y autorización de las privadas) permite con naturalidad una interpretación que excluya la regulación del marco jurídico general en el que tales decisiones hayan de adoptarse, quedando así reducida a una dimensión estrictamente ejecutiva que, como los recurrentes afirman, no sería contraria a ninguna reserva constitucional a favor del Estado. Por su parte, las letras e) y h), en las que también se han detenido los recurrentes [con cita, por error, en la le letra g) en lugar de la h)] se refieren, respectivamente, al marco jurídico de los títulos propios de las universidades, de un lado, y al régimen retributivo del personal docente e investigador contratado de las universidades y al establecimiento de las retribuciones adicionales del personal docente funcionario, por otro. En el primer caso, el propio precepto hace salvedad expresa del principio de autonomía universitaria y ha de entenderse que, refiriéndose a los títulos propios de las universidades, también la hace del marco jurídico de las titulaciones del sistema educativo general, respecto de los que ha de estarse a la reserva del artículo 149.1.30 de la Constitución Española. En el supuesto de la letra h), en fin, los recurrentes admiten la posibilidad de que Comunidad Autónoma ostente en esa materia competencias que, sin embargo, no pueden ser exclusivas y, por ello, excluyentes de toda competencia del Estado. Baste repetir que, en la línea de la interpretación constitucionalmente conforme del artículo 110 del Estatuto que aquí hemos establecido, la crítica en cuestión carece de fundamento".

En razón de ello declara el Tribunal plenamente constitucional el artículo 172 del Estatuto.