Órganos administrativos

¿Qué son los órganos administrativos?

El poder ejecutivo cuenta con una organización burocrática a su disposición que es la administración pública. Esta administración, a su vez, se conforma con una serie de órganos a los que se les asigna una serie de competencias y medios materiales y personales para que ejerzan dichas competencias.

La Constitución española hace referencia a este concepto en su artículo 103.2 CE, cuando señala que los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley. Asimismo, el mismo artículo señala previamente que la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

Cada Administración Pública, dentro del ámbito de sus atribuciones, cuenta con su potestad de autoorganización, por lo que son cada una de ellas las que establecen los órganos administrativos de que se dotan.

No obstante, el estado cuenta con la competencia para establecer la regulación básica. En este sentido, el artículo 5 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJSP), establece en sus apartados tres y cuatro los siguientes requisitos para la creación de los órganos administrativos:

• 3. La creación de cualquier órgano administrativo exigirá, al menos, el cumplimiento de los siguientes requisitos:
  • a) Determinación de su forma de integración en la Administración Pública de que se trate y su dependencia jerárquica.
  • b) Delimitación de sus funciones y competencias.
  • c) Dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento.
• 4. No podrán crearse nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de estos. A este objeto, la creación de un nuevo órgano sólo tendrá lugar previa comprobación de que no existe otro en la misma Administración Pública que desarrolle igual función sobre el mismo territorio y población.

En consecuencia, si bien las Administraciones pueden crear sus órganos administrativos de forma discrecional, dicha decisión no puede ser arbitraria y está sujeta al correspondiente control judicial.

Finalmente, indicar que la Administración General del Estado se organiza en departamentos ministeriales y la norma de su creación adopta la forma de Ley de conformidad con el artículo 57.3 de la LRJSP que establece lo siguiente: "La determinación del número, la denominación y el ámbito de competencia respectivo de los Ministerios y las Secretarías de Estado se establecen mediante Real Decreto del Presidente del Gobierno". Por su parte, las Consejerías de las Comunidades Autónomas, generalmente, son creadas mediante la forma de Decreto, aunque hay algunas que adoptan la forma de Ley.

¿Cuáles son las clases de órganos?

Los órganos administrativos pueden ser clasificados de muy diferentes maneras. Atendiendo a su origen normativo los órganos pueden ser constitucionales o no constitucionales, según estén previstos o no en la Constitución. Los principales órganos constitucionales son el Gobierno, regulado en el artículo 98 de la Constitución, el Congreso y el Senado (artículos 68 a70 de la CE) y el Consejo General del Poder Judicial (artículo 122 de la CE).

La clasificación de los órganos en individuales y colegiados hace referencia al número de titulares de que se componen: en los órganos colegiados varias personas concurren en posición de igualdad y simultáneamente a la formación de la voluntad y al ejercicio mismo de la función que el órgano tiene atribuida.

Como órganos colegiados de evidente significación en la Administración española pueden citarse, aparte del Consejo de Ministros, las Comisiones Delegadas del Gobierno, el Consejo de Estado, los Plenos de los Ayuntamientos y Diputaciones Provinciales y los numerosos órganos colegiados que está originando la necesidad de coordinación de las Comunidades Autónomas entre sí y con el Estado.

La clasificación anterior de órganos individuales y colegiados no debe confundirse con la de órganos simples y complejos. Los órganos complejos están constituidos por la agrupación de órganos simples, sean éstos individuales o colegiados. Órgano complejo es un Ministerio que, además de las Secretarías de Estado, Subsecretarías y otros órganos individuales, comprende órganos colegiados.

Otras muchas clasificaciones de los órganos administrativos pueden ser las siguientes:

• - Externos o internos, según tengan o no la posibilidad de originar relaciones intersubjetivas en nombre de la persona jurídica de la que forman parte.
• - Órganos representativos o no representativos, según que sus titulares tengan o no a través de la elección de sus titulares carácter democrático.
• - Órganos centrales y locales, según que su competencia se extienda a todo o parte del territorio nacional.
• - Órganos con competencia general o con competencia específica, según que las funciones que tengan atribuidas sean de uno y otro carácter, como, por ejemplo, el Consejo de Ministros y las Subdelegaciones del Gobierno, cuya competencia de una y otra forma incide sobre todas las ramas de la Administración o un Ministerio cuyas funciones se concretan a un sector determinado.
• - Órganos activos, consultivos y de control, según desempeñen funciones de gestión, de simple información o consulta o de vigilancia de otros órganos.

¿Cómo se organizan?

En primer lugar, hay que señalar que los órganos administrativos carecen de personalidad jurídica propia, ya que la personalidad jurídica es única para una de las administraciones territoriales o institucionales a las que pertenecen. En consecuencia, el conjunto de derechos, potestades y obligaciones corresponde a la administración pública de la que forma parte el órgano administrativo y no a éste de forma separada o independiente. No obstante, el hecho de que no tenga personalidad jurídica no obsta para cuente con una suerte de subjetividad en sus relaciones con los administrados y con otras administraciones, pudiendo dar apariencia de que tienen personalidad jurídica propia.

En segundo lugar, el artículo 5 de la LRJSP establece que los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio. Cuando una disposición específica así lo establece, o se estime conveniente por razón de los destinatarios o de los efectos que puedan producirse, las instrucciones y órdenes de servicio se publican en el boletín oficial que corresponda.

En tercer lugar, hay que señalar que el artículo 8 de la LRJSP citada, establece que la competencia es irrenunciable y se ejercerá por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, pudiéndose dar la delegación de competencias, las encomiendas de gestión, la delegación de firma y la suplencia no suponen alteración de la titularidad de la competencia.

Finalmente, la misma ley establece que si alguna disposición atribuye la competencia a una Administración, sin especificar el órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio. Si existiera más de un órgano inferior competente por razón de materia y territorio, la facultad para instruir y resolver los expedientes corresponde al superior jerárquico común de estos.