Silencio administrativo

¿Qué se entiende por silencio administrativo?

El silencio administrativo tiene indudable importancia en el ámbito del Derecho Administrativo por el hecho de que si los ciudadanos efectúan una petición a la Administración y ésta tiene la necesidad de pronunciarse sobre ella, bien admitiéndola o rechazándola, con la posibilidad de que el ciudadano pueda implorar la tutela judicial en reconocimiento de su derecho negado por la Administración, por considerar que su derecho tiene amparo legal, bastaría con que la Administración adoptara una actitud pasiva, de no responder a dicha petición, para cerrarle la posibilidad a los ciudadanos de hacer esa reclamación judicial.

Para evitar esa situación el legislador ha de prever el amparo de los ciudadanos ante esa actitud y hacer una declaración, ya desde la propia norma, de que ante la ausencia de decisión expresa por la Administración se presume que se accede a lo solicitado o se deniega, según los casos, permitiendo al ciudadano interesado en la decisión adoptar la actitud que más le convenga, bien sea ejecutar el acto que se considera concedido el derecho, bien reclamar el derecho denegado por el silencio en vía Jurisdiccional.

¿Cuál es su naturaleza?

El silencio es, en sí mismo considerado, un simple hecho jurídico, porque es la norma la que confiere efectos a ese simple hecho real sin intervención de voluntad alguna. En el ámbito administrativo, merced a la declaración que se hace por el propio legislador, constituye un auténtico acto administrativo que produce la misma eficacia que el acto dictado expresamente.

Pese a ello, se considera que es un supuesto anormal de acto porque la ausencia de declaración expresa no deja de ofrecer serios problemas, incluso para determinar, no ya el contenido del acto que no tienen concreción, sino incluso su misma existencia porque es difícil acreditar lo que no existe, la resolución expresa.

¿Qué clases existen y cuáles son sus requisitos?

Cabe atribuir al silencio un efecto positivo o negativo, según se presuma por el legislador que la ausencia de resolución expresa tenga el efecto de estimar la petición efectuada por el interesado o no; por ello se habla de silencio positivo o negativo.

El presupuesto del silencio es el transcurso del plazo sin que se dicte la resolución. Se dispone en este sentido en el artículo 24.1 de la LPACAP que: "el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario."

Conforme al régimen expuesto adquieren especial importancia no solo el tiempo señalado por el legislador, sino el momento inicial y final. En cuanto al momento inicial, que será aquel en que se inicia el procedimiento, se dispone en el artículo 21.4 de la LPACAP que: "En todo caso, las Administraciones Públicas informarán a los interesados del plazo máximo establecido para la resolución de los procedimientos y para la notificación de los actos que les pongan término, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo. Dicha mención se incluirá en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en la comunicación que se dirigirá al efecto al interesado dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud iniciadora del procedimiento en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación. En este último caso, la comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente."

Se pretende que el interesado conozca ya desde el inicio del procedimiento los efectos del silencio y cuando se produce.

En relación con el momento final, el antes mencionado artículo 24.1 establece que el plazo señalado para la duración del procedimiento ha de concluir antes de la notificación de la resolución expresa. Es decir, no es suficiente con que se dicte en plazo la resolución, sino que se notifique al interesado. La regla es consecuente con la necesidad de notificación de los actos que es presupuesto de su eficacia, como se establece en el artículo 39 de la LPACAP.

Pese a esa lógica referencia a la notificación no ha dejado el legislador de atenerse a las reglas generales sobre las notificaciones, sino que se establece una regla especial en el artículo 40.4 de la LPACAP, dirigida expresamente a evitar el silencio. En efecto, se dispone que: "a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga cuando menos el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado".

En relación con los plazos establecidos para la tramitación del procedimiento deberán entenderse incrementado en los "supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado", en que se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver.

Pero ese efecto del silencio solo tiene sentido y justificación en los procedimientos iniciados por los interesados, porque siendo el silencio una garantía a favor de los derechos reclamados por los ciudadanos a la Administración, solo con relación a ellos tiene justificación la institución y en los procedimientos instados con esa finalidad ha de asignarse los efectos de la falta de resolución. Y así se dispone en el artículo 24.1 de la LPACAP, que hace presupuesto del régimen que establece que se trate de "procedimientos iniciados a solicitud del interesado."

La regla expuesta se contempla para los casos más frecuentes de procedimientos iniciados de oficio, que son los aquellos en que se ejercitan potestades sancionadoras o susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen. Sin embargo, también se prevé la posibilidad de que en esos procedimientos iniciados de oficio pudieran comparecer, una vez iniciados, terceros interesados que en la resolución se les pueda reconocer o constituir "derecho u otras situaciones jurídicas favorables".

En tales supuestos, ciertamente excepcionales, tales interesados podrán considerar que la falta de resolución, el silencio, tienen efectos negativos; sin perjuicio de exigir que se dicte resolución expresa.

¿Qué efectos provoca?

El primero de los efectos que produce el silencio es que se considerar que constituye un auténtico acto administrativo que pone fin al procedimiento, esto es, tiene naturaleza de resolución. Consecuencia de ello es que produce los efectos de dicho acto.

En cuanto al sentido del silencio, el artículo 24.1 de la LPACAP establece el silencio positivo como norma general en los procedimientos administrativos iniciados a solicitud del interesado. Pero seguidamente, en el mismo precepto y párrafo, se establecen excepciones a esa regla general y se considera que el silencio tiene efectos negativos en los siguientes supuestos:

• a) Cuando una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario. Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general.
• b) En los procedimientos de ejercicio del derecho de petición.
• c) En los procedimientos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público.
• d) En los procedimientos que impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente.
• e) En los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
• f) En los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados, en los que el silencio tendrá efecto desestimatorio. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en los apartados anteriores.

Sin perjuicio de lo anterior, el legislador ha discriminado en los efectos del acto presunto, según se trate de silencio positivo o negativo. Esa diferencia se vincula a la necesidad de dictar el acto expreso, como después se verá.

En efecto, se establece en el artículo 24.2 de la LPACAP que, si el sentido del silencio es positivo, el acto presunto "tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento" y el apartado 4 del mismo artículo establece que "se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada.". Dichos efectos se entienden producidos "desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya expedido".

Como el problema del silencio positivo es la posibilidad de probar su existencia por la dificultad que entraña probar lo que no existe, se dispone en artículo 24.4 de la LPACAP que "su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido." El referido certificado acreditativo deberá ser expedido de oficio por el órgano competente para resolver, en el plazo de quince días desde que expire el plazo máximo para resolver el procedimiento. En cualquier caso, el interesado podrá solicitarlo en cualquier momento, en cuyo caso el plazo de quince días se computará desde el día siguiente a aquél en que la petición tuviese entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para resolver.

Régimen bien distinto tiene el silencio cuando el efecto es negativo, porque se ha querido favorecer al ciudadano en perjuicio de la Administración, que incumple la obligación de resolver que se le impone.

Ya se ha dicho que el régimen del silencio no excluye a la Administración del deber de dictar resolución expresa, lo que en puridad de principios permitiría al ciudadano estar a la espera de que la misma se dicte, con el añadido de que esa obligación de la Administración no tiene plazo. En efecto, si bien el procedimiento ha de concluir en los plazos señalados, no es menos cierto que la obligación ineludible de dictar la resolución expresa permite que pueda dictarse después de dichos plazos y ya producido el silencio.

La compatibilidad de esa resolución expresa extemporánea, una vez producido el silencio, ha de acomodarse a los efectos que ya vimos produce este, como se establece en el artículo 24.3 de la LPACAP, al disponer que si esa resolución ulterior se ha de dictar en procedimientos en que el silencio -ya producido- es positivo, sólo puede ser estimatoria de las peticiones del interesado, efectos que ya se han producido por el acto presunto. Por el contrario, cuando el efecto del silencio sea negativo, se deja a la Administración la alternativa de desestimar las peticiones, existiendo ya una formal desestimación, o por el contrario podrá estimar las peticiones "sin vinculación alguna al silencio", porque, como ya se dijo, el silencio en estos supuestos solo tiene eficacia a los efectos de impugnar el acto presunto.