Síndrome tóxico

¿Cuál es su origen?

La búsqueda sin escrúpulos de un rápido beneficio económico, la falta de un control administrativo adecuado y la creencia popular de que la venta directa del productor al consumidor es más adecuada y económica permitieron un fraude masivo mediante importaciones de aceite desnaturalizado con anilinas para su uso en maquinaria agrícola, posteriormente desviado al consumo humano.

Para llegar a esta conclusión hubo que recorrer un largo y penoso camino que comenzó el 1 de mayo de 1981, cuando varias personas de una familia ingresaron en un hospital de Madrid con una afección respiratoria grave. La excepcionalidad del caso llamó la atención, pero la aparición de nuevas patologías en poco tiempo disparó la alerta. En apenas mes y medio se contabilizaron más de veinte mil afectados, entre los que, a corto plazo, se produjeron unos trescientos fallecimientos; con el tiempo el número tanto de afectados como de fallecidos aumentó.

Se estaba, pues, frente a una epidemia de gran magnitud de la que inicialmente se desconocían su origen y sus efectos últimos, denominada oficialmente, casi desde el principio, como "síndrome tóxico".

Como advierte Jiménez Aparicio, etimológicamente, síndrome procede del griego syndromé, concurso, y, según el Diccionario de la Real Academia Española, significa el "conjunto de síntomas característicos de una enfermedad" y, por extensión, un "conjunto de fenómenos que caracterizan una situación determinada"; tratándose de una terminología de pretensión científica, pero, en realidad, un tanto confusa, utilizada por las normas jurídicas, así como por los órganos jurisdiccionales y por la Administración Pública.

La epidemia, además, se produjo en un contexto de singular relevancia administrativa, debido a que estaban emergiendo las nuevas Administraciones autonómicas, llamadas a coexistir con la estatal y con las de las entidades locales, afectando asimismo a una pluralidad de departamentos administrativos, lo que trajo consigo la ausencia inicial de coordinación.

¿Qué medidas sanitarias se adoptaron?

Desde que en mayo de 1981 surge el caso de la colza, el Estado interviene a través de medidas de muy diversa índole, en primer lugar, de carácter sanitario. Sin embargo, el desconcierto fue grande, lo que no impidió que, el 10 de junio, se comunicara oficialmente que un aceite de procedencia incierta era el vehículo de la intoxicación.

Los precarios recursos de la sanidad oficial, dispersos entre las distintas Administraciones, limitaron las actividades epidemiológicas, por un lado, al recuento de nuevos casos, y, por otro, a investigaciones aisladas. A lo más que se llegó fue a una operación de canje del aceite.

No obstante, la respuesta sanitaria, en el plano asistencial, fue intensa, implicando un cambio notable en el ámbito de la atención primaria, donde vieron la luz los primeros equipos. En niveles más altos, se creó en el Ministerio de Sanidad una Dirección General dedicada específicamente al síndrome tóxico, entre cuyas unidades destacaron la de atención social y la de epidemiología:

• • la de atención social implicó conjuntamente a sanitarios y a trabajadores sociales, abarcando aspectos de unos y de otros.
• • la unidad de epidemiología puso orden a la ingente cantidad de datos que se iban obteniendo, tomando iniciativas de investigación que hoy día persisten, como lo acredita el hecho de que en el Instituto de Salud Carlos III radique el Centro de Investigación sobre el Síndrome del Aceite Tóxico y Enfermedades Raras.

Por lo demás, en este plano sanitario, el síndrome tóxico constituyó un aldabonazo sobre los controles sanitarios y alimentarios, llamando la atención igualmente sobre la necesidad de contar con medios técnicos y humanos adecuados para enfrentarse a situaciones límite y a riesgos que pueden plantearse en cualquier momento.

¿Con qué otras medidas administrativas intervino el Estado?

La gravedad de los problemas que se plantearon a los afectados demandó la intervención del Estado en otros campos distintos del estrictamente sanitario, lo que realizó a través de medidas de asistencia social pública, con el objetivo de atender a un amplio grupo de población y de proporcionar un no menos amplio género de prestaciones de contenido plural, como económicas, sanitarias, asistenciales o educativas. Son prestaciones que se empiezan a regular y a otorgar durante el mismo año de aparición del síndrome tóxico, subsistiendo en la actualidad.

La regulación básica de las prestaciones se encontraba en normas surgidas poco después de la manifestación de la enfermedad: el Real Decreto 2448/1981, de 19 de octubre; la disposición adicional cuarta de la Ley 44/1981, de 26 de diciembre, de Presupuestos para 1982; el Real Decreto 1276/1982, de 18 de junio; y distintas Órdenes ministeriales y otro tipo de resoluciones administraciones.

Las prestaciones son, fundamentalmente, de dos tipos, en primer lugar, las estrictamente sanitarias, impartidas en el sistema público de salud, antes aludidas; en segundo lugar, la de carácter económico y social. Estas últimas son las predominantes y tienen un amplio contenido: prestaciones por incapacidad laboral y por invalidez provisional; prestaciones de invalidez permanente en sus distintos grados; ayuda sustitutoria de invalidez para menores; prestaciones de jubilación; ayuda para residencias asistidas; ayuda por fallecimiento y gastos de fallecimiento; prestaciones por supervivencia de viudedad y de orfandad; reintegro de gastos de farmacia; ayuda para lactancia; ayuda para guarderías; ayuda para colonias infantiles; ayuda escolar; ayuda económica familiar complementaria -la más importante en su cuantía-; ayuda domiciliaria; bonificación de cuotas de trabajadores; ayudas para prótesis; y reinserción social.

Aunque inicialmente, durante 1981 y parte de 1982, existieron diversos órganos encargados de la organización administrativa de esta asistencia, sólo a mediados de 1982 se creó uno de carácter centralizado, el Plan Nacional del Síndrome Tóxico, con el objeto de dirigir, coordinar y controlar todas las actividades de la Administración Pública relacionadas con dicho síndrome, y, muy especialmente, las actuaciones de atención sanitaria, servicios sociales y educativos, investigación epidemiológica, investigación biomédica, investigación química y toxicológica, a favor de los afectados.

El Plan fue sustituido en 1985 por la Oficina de Gestión de las Prestaciones Económicas y Sociales del Síndrome Tóxico, especializada en la faceta asistencial y encargada de la gestión de las prestaciones no sanitarias, sin perjuicio de la presencia de otros órganos, bien sanitarios, bien inter departamentales, como, entre estos últimos, la Comisión Interministerial de Seguimiento de las Medidas a favor de las personas afectadas por el Síndrome Tóxico, regulada por una Orden de 22 de enero de 1998 -suprimida por el Real Decreto 776/2011, de 3 de junio-.

¿Cuál fue la respuesta de los Tribunales?

El ámbito judicial fue pródigo en actuaciones relativas al síndrome tóxico. Hubo frecuentes reclamaciones ante el orden jurisdiccional social respecto de las prestaciones asistenciales reconocidas por el Estado a los damnificados; más escasa fue la intervención de los tribunales contencioso-administrativos; sin embargo, dados los efectos lesivos que se produjeron, las actuaciones judiciales más importantes tuvieron lugar en la vía penal.

La Audiencia Nacional fue la sede en la que se siguieron los dos grandes procesos en los que se desglosó el inicial, genéricamente denominados "de los aceiteros" y "de los cargos de la Administración". Los dos procesos se desarrollaron separada y sucesivamente, pero están directa e inmediatamente vinculados entre sí. Ambos acabaron en el Tribunal Supremo, cuya Sala Segunda dictó las Sentencias de 23 de abril de 1992 y de 26 de septiembre de 1997.

El interés para el Derecho administrativo viene de la Sentencia de 26 de septiembre de 1997, en la que se confirma la responsabilidad civil subsidiaria del Estado, fundada en criterios estrictamente jurídicos y en otros de solidaridad social, lo que, a la postre, hizo que de las prestaciones pagadas por el Estado no debieran descontarse las satisfechas en concepto de gastos sanitarios, gastos de farmacia, ayuda económica familiar complementaria y ayuda domiciliaria.

La ejecución de dicha sentencia reveló en toda su magnitud la necesidad de compaginar el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, en su vertiente del derecho a la ejecución de las sentencias, con la autotutela ejecutiva de la Administración (véase "Autotutela"), en cuya virtud incumbe a la propia Administración la ejecución de las sentencias en las que sea condenada al pago de cantidades dinerarias, lo que resulta perfectamente compatible con aquel derecho (en este sentido, Sentencias del Tribunal Constitucional 166/1998, de 15 de julio, y 211/1998, de 27 de octubre). La armonización se efectuó en un procedimiento sui generis de ejecución de sentencia.

Siguiendo a Jiménez Aparicio, aun tratándose de una ejecución única de la Sentencia, se pueden apreciar dos fases: la primera fase se desarrolla en el campo estrictamente judicial penal, para liquidar individualmente las cuantías que cada afectado o sus derechohabientes debían percibir; la segunda fase comienza inmediatamente después en el ámbito de la Administración del Estado, y se dirige a hacer efectivo el pago de la cantidad previamente fijada por el órgano judicial.

Las dificultades en la ejecución obligaron a crear reglas especiales en ambas fases, en la judicial, por el propio Tribunal ejecutante. Así, con el propósito de facilitar y agilizar los trámites, se distinguieron cuatro subtipos de procedimientos, en relación con otras tantas clases de personas: para los afectados clasificados en la Sentencia que se conformasen con la calificación concedida en la misma; para los que solicitasen la revisión de la calificación por entender que la afectación había empeorado; para los que fueron considerados afectados, pero sin determinar su calificación concreta; y para quienes era dudosa o no estaba debidamente probada la afectación o no existía la documentación suficiente.

Tras el Auto judicial aprobando la liquidación, había que pagar las sumas correspondientes, para ello se diseñó un nuevo sistema, promulgando una norma de rango legal ad hoc, justificada en razones de urgencia, que reguló el procedimiento de ejecución de la Sentencia en su vertiente administrativa, apartándose de los supuestos comunes consistentes en el otorgamiento de un crédito extraordinario o en la autorización de una transacción. El Real Decreto-Ley 3/1999, de 26 de febrero, sobre el pago de las indemnizaciones derivadas de la sentencia de la Sala Segunda del Tribunal Supremo, de 26 de septiembre de 1997, a los afectados por el síndrome tóxico, luego convalidado por el Congreso de los Diputados, instauró un procedimiento de ejecución de objeto único, con especialidades respecto de las normas generales previas y cuya causa última hay que encontrarla en razones estrictamente presupuestarias.

Se trata de un procedimiento exclusivamente administrativo que tiene como presupuesto el Auto judicial, pues, una vez firme el Auto, sin solución de continuidad, la Administración, de oficio, inicia y tramita las actuaciones conducentes al pago, que se efectúa mediante anticipos de tesorería que más tarde se van imputando al presupuesto ordinario, lo que permitió ir efectuando los abonos a los beneficiarios cuyos créditos fueron liquidados en función del número de orden de la petición inicial, de modo que el Estado quedaba liberado de las respectivas deudas a medidas que iba notificando los mandamientos de pago y practicando las oportunas consignaciones administrativas.

Aunque resultaba un procedimiento de tramitación breve, se prolongó en el tiempo, lo que supuso que alguna de las indemnizaciones se percibiera alrededor de veinticinco años después del origen del suceso dañoso.