Seguridad jurídica

¿Qué se entiende por seguridad jurídica?

La seguridad jurídica puede ser definida como la predictibilidad de las consecuencias jurídicas de los actos o conductas. En nuestro ordenamiento jurídico, heredero en esta materia como en otras de la tradición francesa, la seguridad jurídica es un concepto discutido.

Su naturaleza es objeto de debate en el ámbito de la Filosofía del Derecho, donde se defiende bien su condición de principio, entendido como regla que trata de condicionar la actuación de los sujetos creadores o aplicadores del Derecho en relación con un conjunto indeterminado de supuestos semejantes, bien su condición de valor jurídico, lo que implicaría un carácter más reducido, no globalizador como en el caso de los principios jurídicos.

Dejando al margen este debate teórico, en todo caso la seguridad jurídica aparece como una exigencia fundamental para el mantenimiento del ordenamiento jurídico, vinculada a la estabilidad económica y social.

La seguridad jurídica ha sido perseguida por el Derecho desde los inicios de la actividad legisladora. Frente a la incertidumbre de la costumbre, el monarca afirma progresivamente su poder de dictar normas escritas, hasta el triunfo prácticamente completo de la norma escrita de producción estatal, a fines del siglo XVIII.

Más tarde, la aparición del Estado constitucional a raíz de las revoluciones de fines del siglo XVIII, consolida la victoria de la norma estatal escrita sobre la costumbre y la práctica judicial: la ley pasará a ser considerada como la norma por excelencia, superior en rango y eficacia a cualquier otra, símbolo de la seguridad que confiere el empleo de una norma escrita de carácter general.

Es precisamente a raíz de la Revolución Francesa cuando se consagra el nuevo concepto de seguridad jurídica. La Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 26 de agosto de 1789 recoge ya el concepto de sûreté, y el artículo 8 de la Constitución francesa de 1795 recogerá la protection accordée par la societé à chacun de ses membres pour la conservation de sa personne, de ses droits et de ses propriétés. Desde este momento fundacional en tantos sentidos, la seguridad jurídica aparece ya como un valor consagrado en los ordenamientos jurídicos contemporáneos propios de un Estado de Derecho.

¿Cuál es su régimen jurídico?

La Constitución Española recoge el concepto de seguridad jurídica expresamente en su Título Preliminar, artículo 9.3, según el cual "la Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos".

Recoge este artículo una serie de principios propios del Estado de Derecho, dirigidos sobre todo al aplicador del Derecho, vinculados entre sí y reconducibles todos ellos a dos grandes principios, el de legalidad o imperio de la ley, dogma básico del sistema democrático y el de seguridad jurídica.

El Tribunal Constitucional ha dedicado numerosas sentencias a este concepto. La seguridad jurídica es "suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable, interdicción de la arbitrariedad, pero que, si se agotara en la adición de estos principios, no hubiera precisado de ser formulada expresamente. La seguridad jurídica es la suma de estos principios, equilibrada de tal suerte que permita promover, en el orden jurídico, la justicia y la igualdad, en libertad", según la Sentencia del Tribunal Constitucional 27/1981, de 20 de julio.

En el mismo sentido, la Sentencia del Tribunal Constitucional 46/1990, de 15 de marzo afirma en relación con este concepto que: "la exigencia del artículo 9.3 relativa al principio de seguridad jurídica implica que el legislador debe perseguir la claridad y no la confusión normativa, debe procurar que acerca de la materia sobre la que legisle sepan los operadores jurídicos y los ciudadanos a qué atenerse, y debe huir de provocar situaciones objetivamente confusas (...). Hay que promover y buscar la certeza respecto a qué es Derecho y no provocar juegos y relaciones entre normas como consecuencia de las cuales se introducen perplejidades difícilmente salvables respecto a la previsibilidad de cuál sea el Derecho aplicable, cuáles las consecuencias derivadas de las normas vigentes, incluso cuáles sean éstas".

En la Sentencia del Tribunal Constitucional 193/2009, de 28 de septiembre se reitera la doctrina o qué parte de las Sentencias del Tribunal Constitucional 48/1999, de 22 de marzo y 286/2000, de 27 de noviembre, según la cual: "El principio de seguridad jurídica y el derecho a la tutela judicial efectiva prohíben a los órganos judiciales, excepto en los supuestos específicamente previstos en la Ley, reexaminar el juicio realizado en un supuesto concreto, incluso en el caso de que posteriormente estimaran que su decisión no se ajustaba a la realidad, ya que la protección judicial no sería efectiva si se permitiera revisar lo ya resuelto en una sentencia firme en cualquier circunstancia".

¿Qué dimensiones tiene la seguridad jurídica?

De la citada jurisprudencia del Tribunal Constitucional se deduce que la seguridad jurídica despliega sus efectos en diferentes ámbitos, que abarcan a todo el proceso de creación y aplicación del Derecho. En un primer momento, la seguridad jurídica permite una correcta elaboración del Derecho, en cuanto implica la claridad y sencillez de la ley.

Para garantizar estas notas en la producción del Derecho se aplica actualmente en el ámbito comparado la técnica normativa, sobre todo para hacer frente a la inflación normativa derivada de factores como la ampliación del sufragio, la revolución industrial o las transformaciones económicas. En un contexto de interés doctrinal por la técnica normativa, se aprueban las primeras directrices, las Directrices sobre la forma y estructura de los Anteproyectos de Ley, que fueron aprobadas por el Consejo de Ministros el 18 de octubre de 1991, y derogadas por las vigentes Directrices de Técnica Normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005.

En un segundo momento, de vigencia de las normas una vez aprobadas, la seguridad jurídica garantiza la estabilidad del ordenamiento jurídico y su ejecución. Por último, este principio también afecta a la fase de aplicación judicial de las normas jurídicas en caso de conflicto, en cuanto es función del poder judicial determinar el Derecho aplicable, a lo que se une el efecto de cosa juzgada de sus resoluciones.

Precisamente sobre la relación entre el poder judicial y la seguridad jurídica se ha pronunciado asimismo el Tribunal Constitucional, en Sentencia 231/1991, según la cual "el principio de inalterabilidad de las resoluciones judiciales firmes, (...) constituye garantía mediante la cual el derecho a la tutela judicial, en conexión con el principio de seguridad jurídica, consagrada en el artículo 9.3 de la Constitución, asegura a los que son o han sido partes en un proceso, que las resoluciones judiciales dictadas en el mismo que hayan alcanzado firmeza, no serán alteradas o modificadas al margen de los cauces judiciales previstos".

¿Cuáles son sus límites?

La seguridad jurídica no es un valor o principio absoluto, sino que se ve limitado en su aplicación por la existencia de otros principios que, en ocasiones, tendrán un carácter privilegiado, como la justicia o la legalidad. La relación entre la seguridad jurídica y el valor justicia aparece marcada en principio por el equilibrio entre ambos conceptos, como se refleja por ejemplo en el respeto a la propiedad privada. Una vez que la apariencia prolongada contraviene la verdadera titularidad jurídica, la seguridad jurídica cede ante la justicia, que reconoce la posesión con apariencia de propiedad premiándola con su conversión en propiedad, a través del instituto de la prescripción adquisitiva.

En cuanto a la relación entre la seguridad jurídica y el principio de legalidad, a priori este último principio de legalidad coadyuva al aumento de la seguridad jurídica, en cuanto un mayor número de normas, tanto de rango legal como de desarrollo reglamentario, supone una mayor cobertura de los posibles supuestos y por tanto una mayor predictibilidad de las consecuencias de los actos previstos en dichas normas, objetivo último de la seguridad jurídica.

En un supuesto extremo e irrealizable, si la regulación normativa abarcase todos los supuestos posibles, la seguridad jurídica sería un principio absoluto, algo que como hemos afirmado, no sucede. Si, por el contrario, y como sucede en la realidad, la regulación normativa no cubre todos los supuestos posibles, se plantea el problema de las lagunas normativas, frente a las cuales se emplean diversas técnicas de búsqueda de una solución normativa que en todo caso permiten encontrar una norma aplicable.

Lejos de realizarse plenamente, la seguridad jurídica se enfrenta hoy por tanto a múltiples desafíos, vinculados a la crisis del Estado legislador y a fenómenos como la citada inflación normativa, la heterogeneidad en el contenido de las normas o la multiplicación de los titulares de la potestad legislativa, en el caso de los ordenamientos compuestos.

En relación con la inflación normativa, la búsqueda de una mayor seguridad jurídica conduce a una frecuente aplicación de los principios generales del derecho, en cuanto con su formulación amplia permiten la solución de múltiples casos por medio de la analogía.

La homogeneidad en el contenido de las normas es otro de los requisitos que exige una correcta técnica normativa, y a ella se opone la figura de las leyes ómnibus, fenómeno que comenzó con las Leyes de Presupuestos, leyes anuales cuyo objeto esencial es regular los gastos e ingresos del sector público estatal. Pese a ello, en la Ley de Presupuestos se fueron incluyendo preceptos referentes a cualquier materia legislativa distinta de la tributaria, expresamente excluida por el artículo 134.7 de la Constitución. Desde la Sentencia del Tribunal Constitucional 27/1981, el supremo intérprete de la Constitución declaró que la Ley de Presupuestos no podía incluir normas de vigencia permanente, dada la limitación temporal de sus efectos. En la Sentencia del Tribunal Constitucional 76/1992, declaró que esta Ley no podía contener disposiciones que no coincidan exactamente con su contenido constitucional.

Tras esta sentencia, el Gobierno comienza a aprobar "Leyes de Acompañamiento Presupuestario", con la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, de Reforma del Régimen Jurídico de la Función Pública y de la Protección del Desempleo. Estas leyes, con un procedimiento legislativo especial y un contenido cada vez más extenso, se convirtieron en el prototipo de las Leyes ómnibus, cuya vigencia contravenía las exigencias de la seguridad jurídica.

Por último, la existencia en nuestro ordenamiento de 17 Comunidades Autónomas, cada una de ellas con su propio ordenamiento jurídico autonómico, dificulta a su vez la plena vigencia del principio de seguridad jurídica, por la cantidad de normas que son aprobadas y las complejas relaciones que se entablan tanto entre las normas autonómicas como entre éstas y las normas estatales.

El principio de seguridad jurídica como principio de buena regulación.

Finalmente, cabe señalar que la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas junto con algunas mejoras en la regulación vigente sobre jerarquía, publicidad de las normas y principios de buena regulación, hace referencia al principio de seguridad jurídica como principio de buena regulación. En base a este principio apuesta por mejorar la planificación jurídica ex ante en relación con la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria de las distintas Administraciones Públicas.

Así el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en su apartado primero señala que en el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las Administraciones Públicas actuarán de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia. En la exposición de motivos o en el preámbulo, según se trate, respectivamente, de anteproyectos de ley o de proyectos de reglamento, quedará suficientemente justificada su adecuación a dichos principios.

Concretamente el apartado cuarto indica que, a fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, la iniciativa normativa se ejercerá de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y empresas.