Senado

La Constitución española de 1978 configura un sistema parlamentario bicameral en el que el Senado se constituye como la Cámara de representación territorial. No obstante, nuestra Constitución prevé un bicameralismo imperfecto en el que la decisión última habitualmente corresponde al Congreso.

Analizaremos a continuación el panorama de las segundas Cámaras en el derecho comparado, así como su origen y evolución, régimen jurídico, composición y funciones.

Panorama comparado

Actualmente, las segundas Cámaras están presentes en la mayoría de los sistemas parlamentarios, y dentro de los Estados compuestos, prácticamente todos poseen una segunda Cámara, independientemente de su forma de Estado y forma de gobierno. Así, en concreto en los Estados federados, cuentan con una Cámara de estas características países como Estados Unidos, modelo al que luego nos referiremos, Canadá, Australia, Alemania, Suiza, Rusia o India. Los factores que determinan la opción por el bicameralismo frente al unicameralismo son múltiples, ya que si bien el bicameralismo no está directamente relacionado con la extensión territorial o la población de un Estado, sí son determinantes factores como la evolución histórica, política o doctrinal de cada sistema comparado. Frente a la defensa clásica del unicameralismo realizada en Francia por Sieyès, ligada al concepto de soberanía popular teorizado por él mismo en la Revolución Francesa, y a la uniformidad de la sociedad, el origen de las segundas Cámaras responde a los signos de diversidad que aparecen en aquella sociedad presuntamente unitaria, necesitada de nuevas vías de representación de intereses diferenciados.

En los Estados unitarios, el fundamento del bicameralismo puede ser la necesidad de otorgar una representación a un grupo social (como es el caso de la Cámara de los Lores en Inglaterra), o la necesidad de defender unos concretos intereses sociales o profesionales (como por ejemplo originariamente el Senado irlandés), o la necesidad por último de proporcionar un espacio de reflexión o segunda lectura en el procedimiento legislativo (como ocurre entre otros en el Senado francés).

Sin embargo, en los Estados compuestos el fundamento de la segunda Cámara es la necesidad de que las entidades territoriales que componen el Estado participen en la formación de la voluntad del Estado en su conjunto, y de ahí deriva la especificidad funcional de las segundas Cámaras en este tipo de Estados, donde cuentan con funciones al menos parcialmente diferenciadas respecto a las primeras Cámaras. El modelo comparado de este tipo de segunda Cámara es, por excelencia, el Senado de Estados Unidos, ejemplo de Parlamento de origen racional, creado por la Constitución americana de 1787. Es este el primer caso de una representación territorial adoptada como eje diferenciador de la estructura parlamentaria, imitado en múltiples ocasiones, que sin embargo nunca han llegado a alcanzar la posición dominante del Senado americano, única y vinculada a los factores históricos y políticos que han marcado su evolución hasta el día de hoy.

De acuerdo con la mejor doctrina, la Cámara baja ostentaría en los Estados compuestos la representación política, y la Cámara alta, la representación territorial. La diferencia entre ambas no radica en la circunscripción elegida como base de la elección, sino en los diferentes intereses representados: el interés general en el caso de la Cámara baja, y el interés de los entes territoriales en el caso de la Cámara alta. Sin embargo, esta inicial división de funciones entre las dos Cámaras en los sistemas bicamerales se ha visto matizada con el tiempo, convergiendo los intereses de ambas en un grado cada vez mayor.

Origen y evolución

En nuestra historia constitucional el Senado surge por primera vez con este nombre en la Constitución de 18 de junio de 1837. La denominación Senado fue objeto de crítica por lo que el nombre podía tener de connotaciones nobiliarias y en ella influyeron las Constituciones francesa de 1830 y belga de 1831.

En este primer momento, el Senado era una Cámara de carácter básicamente electivo, se componía de individuos nombrados por el Rey a propuesta de los electores de cada provincia, mayores de cuarenta años, siendo los hijos del Rey y del heredero inmediato de la Corona Senadores por derecho propio a los veinticinco años.

Posteriormente, en la Constitución de 23 de mayo de 1845, varía la composición del Senado, en cuanto sus miembros no son elegidos por el Rey de entre las ternas propuestas por el cuerpo electoral, sino que todos los Senadores son designados por el Rey, en número ilimitado y por tiempo vitalicio, siendo regulado además por delante del Congreso de los Diputados.

En la Constitución de 6 de junio de 1869, el Senado representaba junto a los intereses nacionales, los locales; la elección de sus miembros era indirecta a través de las Juntas Electorales de las provincias. También en esta Cámara el sufragio pasivo era más restrictivo que en el Congreso de los Diputados.

En el sistema político canovista, recogido en la Constitución de 30 de junio de 1876, el Senado estaba formado de manera tripartita por Senadores por derecho propio, de designación real y Senadores elegidos por las Corporaciones del Estado y los mayores contribuyentes. En cuanto a sus funciones, el Congreso y el Senado gozaban de igualdad de facultades legislativas, financieras, de control y en relación con la Corona; y también por último en las funciones judiciales, en actuaciones como el impeachment a los miembros del gobierno, en el que se producía la acusación en el Congreso de los Diputados y el juicio en el Senado.

Tras la experiencia monocameral que se produjo durante la Dictadura de Primo de Rivera, en la Constitución de 9 de diciembre de 1931 se vuelve al modelo monocameral de 1812; las Cortes se identifican con el Congreso de los Diputados, y son elegidas por los ciudadanos mayores de veintitrés años, en circunscripciones plurinominales, para lograr así la representación de las minorías. La duración de la legislatura era de cuatro años, si bien nunca se consumó una legislatura completa.

En el periodo franquista y dentro del sistema de las leyes fundamentales, se vuelve al menos formalmente al sistema bicameral, regulado por la Ley de Cortes de 17 de julio de 1942 que define a las Cortes como órgano superior de participación del pueblo español en las tareas del Estado, cuya misión principal era la preparación y elaboración de las leyes, sin perjuicio de la sanción que correspondía al Jefe del Estado.

Régimen jurídico

Estos cambios en la regulación, la composición y las funciones del Senado han sido determinantes para dar a la Cámara alta su configuración actual, tras la aprobación de la Constitución de 1978, que pasamos ya a analizar.

Actualmente, la regulación del Senado en nuestro ordenamiento parte del Capítulo Primero, Título III, artículos 66 a80 de la Constitución. El desarrollo de estas previsiones constitucionales se contiene, entre otras y fundamentalmente, en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, 5/1985, de 19 de junio. En el ámbito del Derecho parlamentario, destaca como norma fundamental reguladora del Senado su Reglamento, cuyo texto refundido fue aprobado por la Mesa del Senado, oída la Junta de Portavoces, en su reunión del día 3 de mayo de 1994.

Composición

Para analizar la composición del Senado, es necesario partir del citado artículo 69.1 de la Constitución, según el cual el Senado es la Cámara de representación territorial, y de los apartados 2º a 4º de dicho artículo, según los cuales los entes territorialmente reconocidos son el Municipio, la Provincia, la Agrupación de municipios y la Comunidades Autónomas. Sin embargo, el artículo 69 de la Constitución no arbitra ninguna representación de los municipios ni sus agrupaciones, tampoco opta por una representación exclusiva de las Comunidades Autónomas, al modo de una Cámara Federal, sino que hace de la Provincia la circunscripción en la que se eligen las tres cuartas partes del Senado, como prevé el artículo 161 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General. Ello confiere una muy reducida participación a las Comunidades Autónomas y da un tratamiento parcialmente distinto a las provincias insulares y a Ceuta y Melilla. Existen por tanto dos grupos de Senadores: los elegidos por las provincias: cuatro Senadores por provincia, dos para Ceuta y Melilla, tres para las islas mayores y uno en las demás; y los Senadores designados por las Comunidades Autónomas, por sus Asambleas Legislativas, como ha analizado la Sentencia del Tribunal Constitucional 40/1981, que serán uno por Comunidad Autónoma más otro por cada millón de habitantes.

Funciones

Las funciones del Senado están como regla general subordinadas al Congreso de los Diputados, dado que nuestra Constitución prevé un bicameralismo imperfecto en el que lo habitual es que la decisión última corresponda al Congreso. Sin embargo, existen casos en los que esta prevalencia de la Cámara baja se invierte, colocando a la Cámara alta en posición favorable.

Los casos de prevalencia del Senado en asuntos relacionados con las Comunidades Autónomas son múltiples, así ocurre en el supuesto previsto en el artículo 155.1 de la Constitución, que otorga al Senado la condición de supremo garante del Estado de las autonomías al exigir la mayoría absoluta de la Cámara en orden a la aceptación de las medidas que el Gobierno se proponga llevar a cabo a fin de obligar a una Comunidad Autónoma a cumplir sus obligaciones constitucionales y legales o para proteger el interés general de España en el caso de que se hubiera atentado gravemente contra el mismo. También, el artículo 61 de la Ley 7/1985 reguladora de las Bases del Régimen Local, ha extendido la intervención del Senado a los casos de disolución de corporaciones locales.

Otro caso es el de los supuestos de iniciación del procedimiento legislativo en el Senado, como ocurre en la tramitación de los acuerdos de cooperación entre Comunidades Autónomas, o en la iniciación de la tramitación del Fondo de Compensación Interterritorial.

Por último, dentro de estos supuestos de prevalencia del Senado, destaca el artículo 150.3 de la Constitución, que exige mayoría absoluta del Senado (y también del Congreso) para apreciar la necesidad de que el Estado dicte leyes armonizadoras. Dado que no se especifican los medios por los que el Congreso de los Diputados podría en este caso vencer la resistencia del Senado, se bloquearía la posibilidad de dictar una ley de este tipo.

Más allá de la letra de la Constitución, el Senado ha gozado de una aureola de Cámara territorial derivada del artículo 69.1 de nuestra Carta Magna. En parte, esta condición ha sido reconocida al Senado a través de diferentes iniciativas, que han ido desarrollándose a lo largo del tiempo. Como hicieron desde un primer momento, los artículos 28.1 y 27.1 del Reglamento del Senado prevén que los Senadores de designación autonómica puedan formar un grupo parlamentario propio, si así lo desean y cuentan con un mínimo de diez Senadores. Sin embargo, dado que la Comunidad Autónoma de mayor población (Andalucía), sólo designa a 8 Senadores, que proceden de formaciones políticas distintas, esta previsión no se lleva a la práctica. También, dentro de los grupos parlamentarios integrados por Senadores provinciales o autonómicos elegidos y designados en más de una Comunidad Autónoma, cabe constituir Grupos Territoriales, con un mínimo de tres Senadores, que han de haber sido elegidos o designados en la misma Comunidad Autónoma, (artículo 32.1 y 2 del Reglamento del Senado). Estos Grupos Territoriales podrán intervenir en el trabajo de la Cámara mediante la asistencia de sus representantes a la Junta de Portavoces, (artículo 32.3 y 43.2 del Reglamento del Senado) y en los debates plenarios que afecten de modo especial a las Comunidades Autónomas que originan la denominación del Grupo, (artículo 32.2 y 85.1 del Reglamento del Senado).

Tras la reforma del Reglamento del Senado de 3 de mayo de 1994, se crea la Comisión General de las Comunidades Autónomas, en la que se intentan concentrar los trabajos preparatorios de la actividad del Pleno relativa a cuestiones autonómicas.

Las funciones de la Comisión aparecen enumeradas en el artículo 56 del Reglamento del Senado. Las más importantes son las funciones de dictaminación, la Comisión debe informar acerca del contenido autonómico de cualquier iniciativa que haya de ser tramitada en el Senado; y funciones de control de la ejecución de los proyectos de inversión incluidos en el Fondo de Compensación Interterritorial y los Fondos de la Unión Europea. También se estableció en esta reforma del Reglamento del Senado la utilización de lenguas oficiales de las Comunidades Autónomas, si bien sólo en el debate anual de la Comisión General de Comunidades Autónomas sobre la situación del Estado de las Autonomías, artículo 56 bis.7 del Reglamento del Senado. También se han fomentado las relaciones interinstitucionales entre las Comunidades Autónomas por el Senado, y un buen ejemplo de esta labor es la Conferencia de Presidentes de las Comunidades Autónomas, convocada por primera vez en 2004, con sede en el Senado. Si bien esta reunión no aparece regulada en el Reglamento del Senado ni en otra norma parlamentaria, su convocatoria es en principio anual, y está prevista como vía de cooperación orgánica y funcional, y como lugar de encuentro político.

Reforma del Senado

Pese a la adopción de estas medidas, la conversión del Senado en una auténtica Cámara territorial va indisolublemente unida a una reforma de la Constitución, tendente a universalizar el origen autonómico de los Senadores y a reforzar la posición de la Asamblea en el ejercicio por las Cortes Generales de las funciones relativas a la estructura territorial del Estado. Con esta finalidad, el Gobierno solicitó un informe al Consejo de Estado, que el órgano consultivo emitió en enero 2006. Dentro de las funciones que debe ejercer el Senado como Cámara de representación territorial, plantea el citado informe en primer lugar una opción entre respetar la competencia universal del Senado como segunda cámara, subrayando así la participación de las Comunidades Autónomas en funciones estatales, o fomentar la especialización competencial del Senado, en leyes conectadas con los intereses de las Comunidades Autónomas.

Se propone, dentro del procedimiento legislativo ordinario, la ampliación de los plazos contenidos en el artículo 90.2 y 3 de la Constitución, de dos a cuatro meses, y la flexibilización del plazo de urgencia, que sería fijado por el Gobierno o el Congreso de los Diputados, nunca en una duración inferior a veinte días. Se propone así mismo aumentar el número de supuestos de paridad entre el Congreso de los Diputados y el Senado, bien por la prioridad cronológica de su expresión en el procedimiento legislativo (estableciendo una primera lectura en el Senado), bien porque en caso de discrepancia, la voz del Senado pueda llevarse a un foro especialmente previsto en su defensa, una Comisión Mixta paritaria, prevista en el artículo 74.2 de la Constitución.

En cuanto a la composición del Senado, el Informe del Consejo de Estado propone pasar de un sistema de base provincial a otro de base autonómica, en el que se asignaría un solo senador por provincia, ampliando a seis el número fijo de Senadores por Comunidades Autónomas y otro más por cada millón de habitantes. Dada su elección, el Senado sería una Cámara permanente, cuya vida transcurre independiente de la del Congreso; en la que se mantiene su carácter parlamentario, expresando la especificidad de la representación territorial, de acuerdo con el artículo 69.1 Constitución, por medio de la elección de sus miembros, la consideración de los entes infraestatales y la especialización funcional en asuntos de interés autonómico.

Addenda de actualización

La reforma del Reglamento del Senado aprobada el 21 de julio de 2010 regula el uso de las lenguas oficiales en las Comunidades Autonómicas en la actividad de la Cámara Alta, en concreto se permite que, junto al texto en castellano, se utilice una de esas lenguas para la presentación de escritos en el Registro de la Cámara (artículo 20.3); que intervengan en el Pleno los Senadores en cualquiera de esas lenguas, con ocasión del debate de las mociones (artículo 84.5); se publique la iniciativa en el Boletín Oficial de las Cortes Generales en castellano y en la otra lengua oficial en que se haya presentado (artículo 191.2); y, en fin, se incorpore una nueva disposición adicional quinta que ampare el uso de esas otras lenguas oficiales: en la primera intervención del Presidente del Senado ante el Pleno y en las intervenciones en las sesiones de la Comisión General de las Comunidades Autónomas, entre otros casos.