Voto asistido

Los requisitos del derecho de sufragio activo

La Constitución española no concreta los requisitos de la capacidad electoral activa y se limita a definir quiénes son electores y elegibles en las elecciones al Congreso de los Diputados. Así pues son los artículos 2 y 3 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (en lo sucesivo, LOREG), los que los concretan con pleno respeto lógicamente de lo dispuesto por los artículos 13.2 CE (nacionalidad), 23.1 CE (participación) y 68.5 CE (elecciones al Congreso). Véase "Derecho de sufragio activo".

Formas o modos de votación

La emisión del voto es el acto electoral mismo a través del cual el elector expresa su voluntad, su opción. Sin entrar en este momento en las garantías del sufragio, interesa recordar que el Derecho Electoral ha articulado tres formas de expresión del sufragio. La primera y ordinaria es la emisión personal del voto o voto por personación del elector en la Mesa electoral, órgano primario de recepción de los sufragios. La segunda se funda asimismo en la personación ante la Mesa electoral, pero no del elector mismo, sino de su mandatario o procurador, es decir de la persona en la que el elector ha delegado la emisión del voto. El último de los tipos no exige la emisión personal del voto ante la Mesa electoral sino la remisión del mismo por correspondencia para su cómputo, bien por la propia Mesa (supuesto ordinario) bien por otro órgano de la Administración Electoral.

Las legislaciones electorales reconocen la votación por personación del elector ante la Mesa electoral como la forma primaria y general de emisión del voto. No obstante, y sujeto a numerosas restricciones de orden formal y material, abren camino al reconocimiento de alguna de las otras dos formas extraordinarias de expresión del mismo: el voto por procuración o el voto por correo. A pesar de las irregularidades y abusos a que pueden dar lugar, se posibilita una u otra por dos tipos de razones: una primera consistente en la configuración del derecho de sufragio no sólo como derecho fundamental de la persona (vertiente individual), sino como derecho que cobra su virtualidad en la expresión del cuerpo electoral (vertiente colectiva); una segunda, que viene determinada por la universalidad del sufragio por el universo de los ciudadanos titulares del mismo, a posibilitarlo respecto de aquellos que, por razón que sea, se encuentran fuera de su domicilio, de su residencia habitual o fuera incluso del territorio nacional o que por impedimentos físicos no pueden acudir personalmente a votar el día de las elecciones.

En tales casos el voto por correspondencia, o, en su caso, el voto por procuración, cumple una útil función, en expresión de Esteban Alonso, facilitadora de la participación electoral para los ausentes y para quienes no pueden desplazarse a los colegios electorales para emitir su voto, sin olvidar su efecto de reducción de la abstención.

Los supuestos en que la personalidad y el secreto del voto ceden ante las exigencias de la universalidad del sufragio

La personalidad y el secreto del voto son garantías primarias e inequívocas de la libertad de la decisión electoral de los titulares del derecho de sufragio, garantías que se instrumentan técnicamente en la legislación electoral. Ab initio no cabe excepción -salvo en los limitados casos en que se admite el voto por procuración- alguna al voto personal y secreto por cuanto el sufragio dejaría de ser libre y las elecciones no serían justas. Solamente podrán ceder tales exigencias indeclinables del proceso electoral cuando estuvieran en juego bienes o valores de tal entidad que requieran tal excepción, y siempre, además, con carácter extraordinario y en tanto no pudiera encauzarse su articulación a través de otros medios lesivos para tan básicos principios.

Tales bienes o valores relevantes para sacrificar la personalidad y el secreto del voto han de estar necesariamente relacionados con la garantía de la universalidad del sufragio, que es el corazón mismo del Estado democrático de Derecho, en el que se exige la concurrencia de todos los ciudadanos a la formación de la voluntad colectiva o comunitaria. La proscripción de cualesquiera exclusión o restricción es exigencia de la democracia electoral igualitaria o tipo ideal contemporáneo que S. Rokkan denomina de continua democratización en la que se procede a la abolición de los requisitos o condiciones políticos, económicos, sociales o incluso físicos, que resultan incompatibles con la universalización del sufragio. Con el sufragio universal la composición del cuerpo electoral tiende a confundirse con la de la nación misma y la cualidad de elector con la de ciudadano.

La solución del voto asistido ofrecidas por el derecho comparado para los afectados por alguna incapacidad física

Las normas electorales de los Estados democráticos de Derecho de nuestro entorno europeo muestran una nada extraña unanimidad en la aplicación de análogas soluciones para posibilitar la participación electoral de quienes por padecer alguna incapacidad física no pueden ejercer personalmente el derecho de sufragio. Así, tanto la Ley Federal del Régimen Electoral de la República Federal de Alemania, como el Texto Único para la elección de la Cámara de Diputados de Italia, como la Ley Electoral británica, el Código Electoral de Francia o la Ley Electoral de la Asamblea de Portugal prevén, para las personas afectadas por una deficiencia física comprobada y notoria que les imposibilita para la colocación de la papeleta en el sobre y su introducción en la urna o para la utilización de la máquina de votar, que podrán ejercer el derecho de sufragio sirviéndose de un elector de su confianza, por tanto por él escogido que garantiza la fidelidad de la expresión de su voto y que queda obligado al absoluto sigilo.

Voto asistido por los afectados por alguna incapacidad física

El art. 87 de la LOREG establece que: "1. Los electores que no sepan leer o que, por discapacidad, estén impedidos para elegir la papeleta o colocarla dentro del sobre y para entregarla al Presidente de la Mesa, pueden servirse para estas operaciones de una persona de su confianza.

2. No obstante, el Gobierno, previo informe de la Junta Electoral Central, regulará un procedimiento de votación para las personas ciegas o con discapacidad visual que les permita ejercer su derecho de sufragio, garantizando el secreto del voto, que se aplicará, en todo caso, a las elecciones al Congreso de los Diputados y al Senado, a las elecciones al Parlamento Europeo y a los supuestos de referéndum".

Este mandato se ha concretado en el Real Decreto 1612/2007, de 7 de diciembre, por el que se regula un procedimiento de voto accesible que facilita a las personas con discapacidad visual el ejercicio del derecho de sufragio.

Como las leyes electorales de los otros Estados europeos, también la LOREG configura el procedimiento ordinario de votación en virtud del cual "el elector entregará por su propia mano al Presidente el sobre o sobres de votación cerrados" (artículo 86.3 LOREG), en garantía de la personalidad y el secreto del contenido del voto. La excepción se justifica en el artículo 87 LOREG en relación con los electores que "no sepan leer o que por discapacidad estén impedidos para elegir la papeleta o colocarla dentro del sobre y para entregársela al Presidente de la Mesa".

Así pues nuestro legislador, sin precedente alguno en nuestra historia electoral, se suma a la solución ofrecida en el Derecho Comparado y dispone la votación de los que padecen un defecto físico relevante que les impida votar por sí mismos a través de persona de confianza. Si la definición de los analfabetos no ofrece duda, la concreción del alcance de la discapacidad defecto físico alcanza prima facie a los ciegos y a los mancos, aunque la Ley Orgánica del Régimen Electoral General no la cierra en relación con tales situaciones.

El procedimiento de voto accesible para las personas con discapacidad visual consiste en la utilización de papeletas normalizadas, junto con una documentación específica en sistema Braille que se encontrará bajo la custodia del Presidente de la Mesa Electoral en la que le corresponde ejercer su derecho de sufragio, tal y como veremos más adelante.

Por lo demás, denota el artículo 87 LOREG una curiosa excepción a la regla que transpira el conjunto de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General: el reglamentarismo. Si respecto de cada uno de los actos del proceso electoral disecciona cada intervención o paso a dar por los diferentes actores, en el voto asistido se limita a enunciar su existencia para determinadas categorías de personas. En efecto, es el propio elector el que debe declarar ante la Mesa electoral encontrarse incurso en alguna de las circunstancias que recoge el precepto. El Presidente ha de atenerse a esta declaración y sólo podrá entrar en averiguaciones cuando tenga a la vista indicios suficientes y claros de que las circunstancias a las que alude el artículo 87 no se cumplen y se acude a su mecanismo de un modo torticero. Esta facultad del Presidente se funda en la competencia general del mismo para "mantener la observancia de la ley" (artículo 91 de la Ley Electoral), pero no se refiere expresamente a esta situación.

De otro lado, el término persona de confianza es un concepto jurídico indeterminado, cuya concreción corresponde al elector, quien debe manifestar ante la Mesa electoral sus circunstancias y la persona que designe como de su confianza para efectuar las operaciones electorales. La relación de confianza entre elector y persona designada puede nacer de cualquier causa y haber dado lugar a cualquier tipo de vínculo. Es decir, puede existir una relación de parentesco en el grado que sea o una relación de amistad como base de confianza entre uno y otro, en relación con la cual basta la mera expresión de su existencia por parte del elector, aunque el Presidente de la Mesa podrá contrastarla -mediante preguntas u observaciones- si le ofrece alguna duda aquella declaración. Ello pone de relieve claramente que siempre es necesaria la identificación de la persona de confianza, por los mismos medios que define el artículo 85, e incluso, más allá, que es imprescindible hacer constar su identidad en la propia lista del censo electoral mediante anotación marginal de uno de los vocales de la Mesa Electoral.

La doctrina de la junta electoral central sobre el artículo 87 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General

En relación concretamente con los ciudadanos invidentes, la Junta Electoral Central mediante Acuerdo de 21 de mayo de 1991 resolvió que "para los electores que por defecto físico resulten impedidos para elegir la papeleta y entregarla al Presidente, como pueden ser los ciegos, el artículo 87 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General establece que pueden servirse de personas de su confianza, no previéndose otras formas de confección de las papeletas para los electores ciegos" como podrán ser las realizadas en el sistema Baille para facilitar su lectura y comprensión por dichos electores. El órgano superior de la Administración Electoral completó dicho Acuerdo mediante el de 22 de enero de 1996 en el que resolvió lo siguiente: "El artículo 87 establece el procedimiento de votación asistida para invidentes, que es el vigente en Francia, Alemania, Italia y Bélgica, según las leyes electorales respectivas, y no cabe sustituirlo por otro sin modificación de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General". La Junta Electoral Central lleva a cabo, pues, una interpretación estricta de la Ley Electoral, a cuyo tenor sólo cabe utilizar las papeletas y sobres electorales oficiales, enmarcando el artículo 87 de la misma Ley en el Derecho Comparado en el que está generalizado el procedimiento de votación asistida para los invidentes. Del mismo modo el Acuerdo de 15 de marzo de 1999 reitera que "el sistema denominado de votación asistida, que es el que está vigente, según sus respectivas leyes electorales, en varios países de la Unión Europea y que, en el ordenamiento español, no cabe sustituir por otro en tanto no fuera modificada la Ley Orgánica del Régimen Electoral General que no prevé formas distintas de las generales de confección de papeletas para los electores ciegos".

Más recientemente, añadió un nuevo criterio interpretativo de mayor calado para fundamentar la inadmisión de los sobres y papeletas de votación en sistema Braille: salvo que todos los sobres y papeletas se imprimieran en sistema Braille -lo cual carece de acogida en la Ley- la existencia de papeletas distintas imposibilitaría el secreto del sufragio" (Acuerdo de 31 de enero de 2000). En fin, la salvaguardia del secreto del sufragio elemento impeditivo insalvable para la autorización del uso de papeletas confeccionadas mediante un lenguaje diferente para un determinado grupo de electores, los invidentes, para quienes el legislador ha instrumentado el voto asistido. En palabras de Xiol Ríos, que fuera Presidente de la Junta Electoral Central,: "El problema es que la admisión de papeletas de voto especiales para los invidentes imposibilitaría preservar el secreto de su derecho de sufragio, pero la Junta vería favorablemente cualquier modificación legal que facilitara el ejercicio personal, sin necesidad de ayuda ninguna, de cualesquiera disminuidos físicos" (Téngase en cuenta la reforma del artículo 49 de la Constitución Española, de 15 de febrero de 2024, que cambia la expresión "disminuidos" por "personas con discapacidad").

La última reforma de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General: el segundo párrafo del artículo 87

En la reforma de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General llevada a cabo por la Ley Orgánica 9/2007, se introduce un segundo párrafo en el artículo 87 con este contenido: "No obstante, el Gobierno, previo informe de la Junta Electoral Central, regulará un procedimiento de votación para que las personas ciegas o con discapacidad visual que les permita ejercer su derecho de sufragio, garantizando el secreto del voto". Conforme a ello se ha dictado el Real Decreto 1612/2007, de 7 de diciembre, por el que se regula un procedimiento de voto accesible a las personas con discapacidad visual, cuyo artículo 4 determina que:

"1. El procedimiento de voto accesible para las personas con discapacidad visual consiste en la utilización de papeletas normalizadas, junto con una documentación específica en sistema Braille que se encontrará bajo la custodia del Presidente de la Mesa Electoral en la que le corresponde ejercer su derecho de sufragio.

2. La documentación específica a disposición de aquellas personas con discapacidad visual que hayan comunicado que utilizarán el procedimiento regulado en el presente Real Decreto estará integrada por un sobre que indicará en tinta y en sistema Braille las elecciones que se celebran y la fecha de la votación.

3. La documentación que incluirá este sobre será la siguiente:

• • Unas instrucciones explicativas sobre la utilización de la documentación, impresas en sistema Braille.
• • Un sobre de votación normalizado.
• • Un sobre por cada una de las candidaturas con la indicación de ésta en tinta en sistema Braille.

Dentro de cada uno de estos sobres, el elector con discapacidad visual podrá encontrar la papeleta de votación normalizada correspondiente a la candidatura indicada en el exterior".

Para que la documentación específica para el ejercicio del derecho al voto esté a disposición de las personas con discapacidad visual, es necesario que con carácter previo hayan comunicado que utilizarán el procedimiento regulado en el citado real decreto. La comunicación a que se refiere podrá realizarse desde el mismo día de la convocatoria del proceso electoral y hasta el vigésimo séptimo día posterior a la misma.

De acuerdo con lo establecido en este Real Decreto las personas con discapacidad visual que conozcan el sistema de lecto-escritura braille y tengan reconocido un grado de minusvalía igual o superior al 33 por ciento o sean afiliados a la Organización Nacional de Ciegos Españoles, y deseen utilizar el procedimiento de voto accesible regulado en el real decreto, deben comunicarlo al Ministerio del Interior, a través de los medios específicos que se determinen mediante orden del Ministro del Interior 3817/2007, de 21 de diciembre, por la que se desarrolla el procedimiento de voto accesible que facilita a las personas con discapacidad visual el ejercicio del derecho de sufragio, regulado en el RD 1612/2007, de 7 de diciembre («B.O.E.» 27 diciembre).

Una vez realizada la comunicación anterior, el elector con discapacidad visual recibirá una confirmación de la recepción de la misma que le habilitará para recoger la documentación en la Mesa electoral.

La accesibilidad de los colegios electorales

De otra parte, y en relación con los ciudadanos con minusvalías físicas y sensoriales, ante el silencio del legislador, la Junta Electoral Central, en el Acuerdo de 15 de julio de 1999, tras recordar que "no existen en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General previsiones específicas al respecto" expresa su constante preocupación por "dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución en el sentido de lograr la integración de los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, y ampararlos especialmente para el disfrute de los derechos fundamentales que el Texto Fundamental otorga a todos los ciudadanos" (Téngase en cuenta la reforma del artículo 49 de la Constitución Española, de 15 de febrero de 2024, que cambia la expresión "disminuidos" por "personas con discapacidad"). Más concretamente, en Acuerdo de la misma fecha, resuelve que "es perfectamente ajustada a Derecho la actuación del Presidente de la Mesa Electoral que se acerca a recoger el voto de quien, por imposibilidad física, no pueda acceder al interior del local electoral, siempre que el elector entregue en su propia mano el sobre o sobres de votación cerrados y el Presidente, sin ocultarlos en ningún momento a la vista del público, deposite en la urna o urnas el sobre o sobres diciendo en voz alta (vota).

En definitiva suple el órgano superior de la Administración Electoral la laguna legislativa y facilita la participación electoral de quienes sufren un defecto físico que les imposibilite -no para elegir la papeleta o colocarla dentro del sobre y para entregarla al Presidente (artículo 87 LOREG) el acceso o ingreso en el colegio electoral, y a tal efecto, permite al Presidente de la Mesa -que, conforme al artículo 91.2 LOREG "vela porque la entrada en el local se conserve siempre libre y accesible para las personas que tienen derecho a entrar en él" recibir su voto e introducirlo en la urna con las garantías dispuestas en el artículo 86 de la LOREG. Otros ordenamientos prevén para situaciones de esta naturaleza el voto en centros asistenciales o de acogida a cuyo efecto se produce el desplazamiento de la Mesa electoral a los mismos -una suerte de "voto deambulatorio", resultando más ajustada a la Ley Orgánica del Régimen Electoral General la interpretación de nuestra Junta Electoral Central guiada por el aseguramiento del principio de igualdad (artículo 81.1), y por ende de la tutela del derecho de participación efectiva de todos los electores, de conformidad con los artículos 9.2 y 23 de nuestra Carta Magna. En cualquier caso, la accesibilidad de los colegios electorales debe facilitarse por parte de la Administración, tal y como se infiere del artículo 1.1 del Real Decreto 605/1999 de 16 de abril, de regulación complementaria de los procesos electorales que dispone que: "En todo proceso electoral, los locales donde se verifique la votación habrán de reunir las condiciones necesarias para tal fin... y deberán ser accesibles a las personas con limitación de movilidad".

La norma referida impone a la Administración el deber de seleccionar aquellos locales que, entre otras condiciones, resulten accesibles para aquellas personas que sufran una imposibilidad física que les limite su capacidad de movimiento debiendo proceder en otro caso a su sustitución por otros o bien llevar a cabo una acción positiva de supresión de las barreras arquitectónicas interiores o exteriores. En la medida en que no siempre, como en el supuesto planteado ut supra, alcanza a garantizarse la idónea accesibilidad, la Junta Electoral Central ha facilitado una forma especial de ejercicio del sufragio por los electores impedidos, no prevista expresamente en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, por cuanto ningún ciudadano, que reúna los requisitos de capacidad, puede resultar excluido en la expresión del acto de actualización de la soberanía que son las elecciones.

Para finalizar este apartado, hemos de hacer referencia a las condiciones de accesibilidad específicas de los procesos electorales cuya gestión competa a la Administración General del Estado establecidas en el Real Decreto 422/2011, de 25 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento sobre las condiciones básicas para la participación de las personas con discapacidad en la vida política y en los procesos electorales.

En relación con la accesibilidad de los locales electorales en todo proceso electoral cuya gestión competa a la Administración General del Estado los locales electorales donde se desarrolle la votación deberán reunir las siguientes condiciones:

• a) Ser preferentemente locales de titularidad pública y, de entre éstos, tendrán prioridad los centros docentes, culturales, deportivos y recreativos;
• b) Ser accesibles según lo dispuesto en este Reglamento;
• c) Disponer de una adecuada señalización de las secciones y mesas electorales, atendiendo a las condiciones técnicas fijadas en la norma UNE 170002 «Requisitos de accesibilidad para la rotulación», o norma que la sustituya.

Los locales electorales deberán disponer de un espacio concreto, accesible y adecuado, que garantice la privacidad del elector y que se encuentre lo más cerca posible de la mesa en la que le corresponda ejercer su derecho de sufragio. Además, la Administración General del Estado diseñará y proveerá sistemas de señalización accesible para los locales electorales correspondientes a cada sección y mesa electoral, y proporcionará medios de transporte gratuitos adecuados para las personas con discapacidad motriz que lo soliciten, siempre y cuando existan disponibilidades presupuestarias y se constate la ausencia de transporte público accesible al local electoral.

Una vez más la Junta Electoral Central ha acreditado el desempeño de una importantísima actividad interpretativa de la normativa electoral desde su creación en 1976 hasta la fecha, a lo largo de más de veinte años de extensa e intensa vida electoral, en el pleno ejercicio de sus competencias sucesiva y progresivamente ampliadas por el legislador. El órgano superior de la Administración Electoral ha sido instrumento fundamental al servicio de la expresión del derecho de participación política.