Concepto
A la palabra exportación le sucede lo mismo que a otras muchas en el mundo del Derecho. Y eso que le pasa no es otra cosa que el término, en su significante coloquial, tiene un alcance bastante acotado y preciso, de modo que todo el mundo sabe a qué se refiere cuando lo emplea, y sin embargo cuando pasamos desde ese mundo al del Derecho el objeto de nuestro análisis se volatiliza en un ingente conjunto de realidades.
Hablar de exportación es hablar en primer lugar de comercio exterior en su conjunto y de las competencias públicas en la materia. El texto constitucional reserva esas mismas competencias al Estado en su artículo 149.1.10ª: "régimen aduanero y arancelario; comercio exterior". Ciertamente sin embargo no puede olvidarse que esa atribución competencial genérica debe ponerse en relación con los títulos competenciales que pueden existir en cada uno de los sectores, de manera que si de lo que se trata es, por ejemplo, de exportar productos agrícolas o ganaderos, ello obligará a conjugar ambas realidades para dar primacía a la competencia que aparezca en cada caso como preponderante.
Regulación
Desde la perspectiva de la intervención administrativa en la materia, es decir de la articulación de un complejo orgánico que esté presente y fomente el Comercio Exterior de nuestro país, hemos de referirnos sin demora al Instituto Español de Comercio Exterior. Este es un Organismo Público de los previstos en la disposición adicional décima de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. Esa Disposición Adicional alberga una pluralidad irreducible de entidades que -y ésta es la conclusión- se rige por su legislación propia y supletoriamente (pero sólo supletoriamente) por la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.
El Instituto Nacional de Comercio Exterior era antes denominado como Instituto Nacional de Fomento a la Exportación, y fue creado por el Real Decreto-Ley 6/1982, de 2 de abril (ya derogado). Pero por Real Decreto 1417/1987, de 13 de noviembre, pasó a tener su actual denominación.
La última norma dictada al respecto ha sido el Real Decreto-Ley 4/2011, de 8 de abril, de medidas urgentes de impulso a la internacionalización mediante la creación de la entidad pública empresarial "Instituto Español de Comercio Exterior" (ICEX). En la actualidad el "ICEX", tiene por tanto naturaleza jurídica de entidad pública empresarial (véase la voz: "Entidades Públicas Empresariales").
Este Real Decreto Ley asigna además al ICEX una función que califica como de "liderazgo cooperativo". La exposición de motivos de la norma indica en este sentido que en el ámbito nacional, y como desarrollo del marco constitucional vigente, se ha forjado un complejo sistema institucional de apoyo a la internacionalización que cuenta con múltiples actores, cuyas competencias abarcan en unos casos la totalidad del territorio nacional y en otros se mantienen a nivel de Comunidad Autónoma. Este sistema -sigue diciendo la citada Exposición- demanda de un liderazgo cooperativo por parte de ICEX que haga emerger sinergias, aglutine esfuerzos y logre una gestión eficiente y eficaz de los recursos públicos destinados a la internacionalización empresarial. Y ello siendo particularmente sensible a las necesidades específicas de las Comunidades Autónomas en proceso de convergencia y ultraperiféricas.
Las Oficinas Económicas y Comerciales de las Embajadas de España juegan un papel que también conviene resaltar aquí. El Acuerdo de Consejo de Ministros de 1 de septiembre de 2006 decidió una serie de medidas para potenciar la acción del Estado en el exterior y, entre ellas, la realización de un Plan de Remodelación y Potenciación de la red de Oficinas Económicas y Comerciales de las Embajadas de España. La finalidad de estas oficinas es ofrecer un servicio integral a las empresas españolas, una mejor defensa de los intereses económicos españoles en el exterior y una imagen actualizada de nuestro país.
Las Cámaras de Comercio -verdaderas Corporaciones de Derecho Público-, véase "Cámaras (Corporaciones públicas)", desarrollan una potente acción encaminada al apoyo y defensa de las empresas españolas en el exterior y a sus exportaciones. Entre las herramientas que la Ley 3/1993, de 22 de marzo, Básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación, prevé al respecto está el Plan Cameral de Promoción de las Exportaciones. Corresponde la aprobación de este Plan al Ministro de Industria, Comercio y Turismo así como también a él establecer las directrices necesarias para la ejecución y cumplimiento de las actuaciones incluidas en el mismo. El Plan Cameral de Promoción de las Exportaciones comprende la descripción de las actuaciones dirigidas a promover la adquisición, en el exterior, de bienes y servicios producidos en España, que deben ser desarrolladas por las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación y por su Consejo Superior en virtud de su función propia de fomento del comercio exterior. Las referidas actuaciones podrán ser de interés específico de una Cámara o de interés general para el conjunto de ellas. Además entre las funciones de carácter administrativo que desarrollan las Cámaras (artículo 2 de la Ley Básica) está el «desarrollar actividades de apoyo y estímulo al comercio exterior, en especial a la exportación, y auxiliar y fomentar la presencia de los productos y servicios españoles en el exterior, mediante la elaboración y ejecución del Plan Cameral de Promoción de las Exportaciones que se aprobará periódicamente».
La intervención directa de la Administación es sólo una parte -una pequeña parte- de la realidad jurídica vinculable a la exportación. Más importante son las técnicas de fomento empleadas (véase "Fomento (Derecho Administrativo)").
En este sentido (aun aceptando que la "internacionalización" de las empresas no equivales necesariamente a "exportación", que es el concepto que ahora estamos desarrollando) las normas claves en la actualidad son:
- - La Ley 11/2010, de 28 de junio, de reforma del sistema de apoyo financiero a la internacionalización de la empresa española.
En ella se crea el Fondo para la Internacionalización de la Empresa;
Esta Ley viene a terminar con el empleo de los fondos FAD (Fondos de Ayuda al Desarrollo) para el apoyo a la internacionalización de la empresa y por tanto con su naturaleza, hasta ahora, dual.
La exposición de motivos de la Ley aclara que desde la Ley 38/2006, de 7 de diciembre, existía conciencia de la necesidad de proponer una reforma legal del sistema de apoyo financiero a la internacionalización, dado el carácter dual que tenían hasta entonces los Fondos de Ayuda al Desarrollo (FAD).
Así, la nueva Ley 11/2010 propone modificar el marco normativo para disponer de un instrumento adecuado a cada uno de los objetivos, de manera que, en lo sucesivo el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio canaliza a través del FIEM (Fondo para la Internacionalización de la Empresa) las distintas políticas de internacionalización, y el Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación cuenta con un fondo específico de ayuda al desarrollo.
Todo ello se produce con la finalidad de lograr una especialización y adecuación de cada instrumento a sus fines específicos: la internacionalización de la empresa y la ayuda oficial al desarrollo, evitándose las limitaciones del instrumento anterior.
El apoyo financiero a proyectos de inversión y exportación adopta principalmente la forma de préstamos, créditos y líneas de crédito.
Sin perjuicio de lo dicho, pueden también financiarse de forma no reembolsable asistencias técnicas y consultorías, así como proyectos y operaciones cuando las especiales circunstancias de los mismos así lo requieran.
- - El Real Decreto 1797/2010, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de dicho Fondo para la Internacionalización de la Empresa.
Un nuevo recurso, creado por la Ley 11/2010 junto al Fondo para la Internacionalización de la Empresa, viene constituido por los Seguros de Crédito a la Exportación.
Otra interesante realidad es la Compañía Española de Financiación del Desarrollo, COFIDES, S.A. Se trata de una sociedad anónima de capital mixto (público y privado). Fue creada en 1988 y se dedica al fomento de las inversiones productivas de empresas españolas, aunque siempre en países calificables como en desarrollo. Con su actividad se fomenta tanto el desarrollo económico de esos países como a la internacionalización de la economía española.
La Sociedad Estatal P4R es por otra parte una sociedad anónima cuyo accionariado corresponde al Instituto de Comercio Exterior (ICEX) y a la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI). Se trata de una empresa especializada en comercio exterior y cooperación y su labor consiste tanto en auxiliar a la Administración en las materias propias de su objeto social como hacerlo con las empresas españolas.
Por último por razones distintas del mero auxilio a las empresas españolas en el exterior existen una serie de normas jurídicas que regulan de manera especialmente intensa la exportación de determinados productos. Acaso el ejemplo más claro de ello esté en la Ley 53/2007, de 28 de diciembre, sobre el control del comercio exterior de material de defensa y de doble uso.
La exposición de motivos de esta Ley dice que con su promulgación "se trata de impedir el tráfico ilícito y la proliferación de armamentos y tecnologías sensibles a favor de Estados o actores no estatales susceptibles de actuar contra la paz y la seguridad o de involucrarse en actividades terroristas". Por otro lado, se busca responder a una significativa demanda política y social de control del comercio de material de defensa y productos y tecnologías de doble uso. Por todo ello -termina diciendo la exposición de motivos- "España tiene el deber de asegurar que sus exportaciones son coherentes con los compromisos vigentes de conformidad con el Derecho Internacional y de manera que se garantice que dichas exportaciones no fomenten la violación de los derechos humanos, no aviven los conflictos armados ni contribuyan de forma significativa a la pobreza. El Gobierno español debe mantener también en su acción exterior, sobre todo en el seno de la Unión Europea, una posición activa a favor de la regulación internacional del comercio de armas". Esta Ley ha sido desarrollada por el Real Decreto 2061/2008, de 12 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de control del comercio exterior de material de defensa, de otro material y de productos y tecnologías de doble uso.
Por último, la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios, recoge un nuevo sistema jurídico destinado a incrementar la exportación de material de defensa por España. Este ha sido derogado y sustituido por la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios, que ha mantenido la regulación del precedente Real Decreto Ley.
En este sentido, el Ministerio de Defensa español, en cumplimiento de los términos establecidos en un contrato celebrado entre el Gobierno de España y otro Gobierno extranjero, puede llevar a cabo las actuaciones de contratación en nombre y representación de dicho Gobierno extranjero (no ya, por tanto, del español), supervisión, apoyo logístico y transferencia de tecnología necesarias para la entrega al mismo de un determinado material de defensa.
El Ministerio de Defensa puede llevar a cabo las siguientes actuaciones:
- a) Contratar, en nombre y representación de un Gobierno extranjero, el suministro del material de defensa que se solicite por el Gobierno extranjero, así como supervisar la ejecución y el cumplimiento del contrato y recibir el objeto de suministro.
- b) Supervisar el cumplimiento en tiempo y forma de otros contratos de suministro de material de defensa celebrados entre Gobiernos extranjeros y una empresa con domicilio en territorio español.
- c) Planear y administrar programas de obtención de material de defensa en favor de Gobiernos extranjeros.
- d) Transmitir el conocimiento operativo y tecnológico sobre material de defensa a Gobiernos extranjeros, así como contratar su transmisión.
- e) Prestar servicios de adiestramiento técnico y operativo u otros servicios necesarios para la ejecución de un programa de material de defensa y contratar su prestación.
- f) Llevar a cabo actividades de aseguramiento de la calidad.
- g) Cualesquiera otras actividades complementarias a las anteriores o necesarias para el buen fin de las mismas.