Ciudad Autónoma de Melilla

¿Cuál es su regulación?

Las peculiaridades derivadas, fundamentalmente, de la situación geográfica y de sus características en el contexto internacional de Melilla, así como de Ceuta, fueron tenidas en cuenta al redactarse la Constitución de 1978, cuya disposición transitoria quinta puso de relieve la opción de no incluirlas necesariamente en la Comunidad Autónoma de Andalucía, admitiendo que pudieran "constituirse en Comunidades Autónomas si así lo deciden sus respectivos Ayuntamientos, mediante acuerdo adoptado por la mayoría absoluta de sus miembros y así lo autorizan las Cortes Generales mediante una ley orgánica, en los términos previstos en el artículo 144" de la misma Constitución.

Ahora bien, este artículo 144 CE econtempla tres supuestos: la autorización para constituir una Comunidad Autónoma cuando su ámbito territorial no supere el de una provincia y no reúna las condiciones del apartado 1 del artículo 142 CE; la autorización o el acuerdo, en su caso, de un Estatuto de Autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial; y la sustitución de la iniciativa de las Corporaciones locales prevista en el apartado 2 del artículo 143 CE. Es sobre la base del segundo de los supuestos reseñados como Melilla, tras un proceso dilatado por espacio de casi diecisiete años, accedió a la condición de Ciudad Autónoma, en virtud de la Ley Orgánica 2/1995, de 13 de marzo, que regula su Estatuto.

No se trata, por consiguiente, de un Estatuto equiparable a los de las Comunidades Autónomas, sino de un género diferente, sui generis. Sin embargo, tampoco se está ante una mera Entidad local.

Podemos considerar que la Ciudad de Melilla constituye más bien, junto con Ceuta con la que comparte organización institucional, un tertium genus en la organización territorial del Estado, al margen de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales, pero con rasgos de ambas, puesto que, aun cuando formalmente recuerdan a las Comunidades Autónomas hasta el punto de contar con Estatuto de Autonomía, lo cierto es que su configuración institucional y competencial hace que no resulte del todo asimilable a aquellas.

En palabras del Tribunal Constitucional: "Ceuta y Melilla son entes municipales dotados de un régimen de autonomía local singular, reforzado respecto del régimen general de los demás municipios, que viene regulado por las previsiones específicas contempladas para ambas ciudades en sus respectivos estatutos de autonomía en cuanto a su estructura organizativa, sistema de competencias, régimen jurídico, mecanismos de cooperación con la Administración del Estado y régimen económico y financiero, especialmente" (STC 240/2006, de 20 de julio, FJ4).

¿Cuál es alcance de la autonomía?

Pese a que el Ayuntamiento había decidido configurarse como una Comunidad Autónoma, el Estatuto de autonomía fue aprobado, según se ha dicho, sobre la base del "acuerdo" de las Cortes Generales al que se refiere el artículo 144.b) de la Constitución, con las consecuencias subsiguientes sobre las instituciones implicadas en la redacción y sobre la autonomía política.

La principal diferencia entre la autonomía de Melilla y la de cualquier Comunidad Autónoma radica, precisamente, en la carencia de potestad legislativa. Pero hay más, pues, por ejemplo, tampoco se contempla la aportación de senadores en representación de la Ciudad Autónoma ni que cuenten con un Tribunal Superior de Justicia propio y la posibilidad de recurrir ante el Tribunal Constitucional sólo será posible en cuanto queden afectadas sus competencias municipales en virtud de la "defensa constitucional de la autonomía local".

En este sentido, el Tribunal Constitucional ha declarado que la voluntad de las Cortes Generales no fue la de autorizar la constitución de Ceuta y de Melilla como Comunidades Autónomas, pues, tal y como se ha avanzado, sus Estatutos de autonomía no se elaboraron y aprobaron "siguiendo el procedimiento previsto en la disposición transitoria quinta, en relación con el inciso del artículo 144.b), relativo a la 'autorización' de las Cortes Generales, sino con el que se refiere al 'acuerdo' adoptado por las mismas" (AA TC 201/2000 y 202/2000, de 25 de julio).

No obstante, también existen notables diferencias con respecto a las Entidades locales, ya que la Ciudad Autónoma goza de una autonomía de contenido distinto al del resto de las entidades locales, lo que se pone de relieve desde el mismo momento en que cuenta con un Estatuto de autonomía del que carecen aquellas otras; en este sentido, la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local contempla, en la disposición adicional cuarta, varias especialidades de las Ciudades de Ceuta y de Melilla.

Se trataría, según la doctrina, de una especie de género autonómico a medio camino entre el que gozan las nacionalidades y regiones y el que poseen las Entidades locales.

¿Cuáles son sus instituciones?

Los órganos institucionales previstos en el Estatuto de Autonomía son la Asamblea, el Presidente y el Consejo de Gobierno, cuya organización y funcionamiento se han de ajustar a dicho Estatuto y a las normas dictadas por la Asamblea en el ejercicio de su capacidad de autoorganización.

En el plano de la Administración de Justicia, carece, como se ha dicho, de un Tribunal Superior, propio de las Comunidades Autónomas. La Ley 38/1998, de 28 de diciembre, de Demarcación y de Planta Judicial, dispone que, a efectos de la demarcación judicial, la ciudad de Melilla queda integrada en la circunscripción territorial del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía y de la Audiencia Provincial de Málaga.

La Asamblea se rige por su propio Reglamento y es el órgano representativo de la ciudad. Está integrada por veinticinco miembros, elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto; en las elecciones se aplica la legislación estatal reguladora del régimen electoral general para la celebración de elecciones locales (véase "Elecciones locales"). Se configura al modo parlamentario, aunque desempeña igualmente las competencias atribuidas al Pleno del Ayuntamiento por la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

Sus miembros tienen la denominación de Diputados locales, ostentando igualmente la condición de Concejales, aunque no se les puede equiparar a la condición de parlamentario de la Asamblea de una Comunidad Autónoma, careciendo, por consiguiente, de las prerrogativas de inviolabilidad, inmunidad y de fuero especial.

Por otro lado, la forma de gobierno de la ciudad autónoma es una de las facetas donde más se aprecia la semejanza con los sistemas de gobierno autonómico, aunque mantiene elementos propios del gobierno local.

Comparte con los gobiernos autonómicos varios aspectos: el que el nombramiento del Presidente corresponde al Rey; la facultad del Presidente de nombrar y cesar libremente a los Consejeros -que no tienen por qué ser Diputados locales-; la configuración del Consejo de Gobierno como órgano colegiado que ostenta las funciones ejecutivas y administrativas, tiene personalidad jurídica propia y es independiente de la Asamblea; la configuración de la cuestión de confianza; así como una estructura orgánica de la Administración semejante a la de aquéllos.

Con los gobiernos locales también tiene notas en común: el procedimiento de elección del Presidente; la falta de capacidad del Presidente para disolver la Asamblea de la ciudad; y que la resolución de la inestabilidad política a través de la moción de censura remite a la regulación que de la misma se contempla en la Ley Electoral para el ámbito local.

La formación del Gobierno de la ciudad se realiza en dos fases. En la primera se elige al Presidente por el procedimiento diseñado en la Ley electoral general para la designación de alcalde (véase "Alcalde"). En la segunda se nombra al equipo de gobierno, incumbiendo esta operación al Presidente, que tiene plena libertad al respecto, con la particularidad, ya reseñada, de que los miembros del Consejo de Gobierno pueden no ostentar la condición de Diputados locales.

La Administración de la Ciudad, bajo la superior dirección del Presidente y del Consejo de Gobierno, se articula en Consejerías, Viceconsejerías y Direcciones Generales, siendo en esta estructura orgánica y en el sistema de nombramiento de los responsables donde se aprecian mayores diferencias con la ciudad autónoma de Ceuta.

¿Cuáles son sus competencias?

La singular configuración jurídica de Melilla, ni como Comunidad Autónoma ni como Entidad local, pero participando de ambos tipos, explica la carencia de capacidad legislativa y de competencias exclusivas.

A tenor del Estatuto, la ciudad de Melilla ostenta distintos tipos de competencias.

En primer lugar, goza de competencias propias sobre la organización y el funcionamiento de sus instituciones de autogobierno.

En segundo lugar, también posee competencias propias en determinadas materias, como ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, obras públicas de interés para la ciudad que no sean de interés general del Estado, carreteras, caminos, transportes terrestres y por cable, puertos y aeropuertos deportivos, agricultura y ganadería, montes y aprovechamientos forestales, proyectos, construcción y explotación de aprovechamientos hidráulicos, ferias interiores, artesanía, promoción de la cultura, el turismo y el deporte, asistencia social, sanidad e higiene, Cajas de Ahorro, Policía local, entre otras, así como aquellas que le sean atribuidas por el Estado. El Tribunal Supremo, en Sentencia de 16 de marzo de 2012, ha rechazado que la Ciudad Autónoma de Melilla pueda crear, en el seno de la Policía local, agentes de movilidad y agentes medioambientales, al carecer de competencia para crear nuevos cuerpos, que es lo que sucedía en el supuesto analizado, dado que, ante las funciones encomendadas a dichas clases de agentes no figuraban las más destacadas funciones imperativas impuestas a los policías locales por la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, y sin que exista ninguna norma legal que habilite la creación de esos Cuerpos por la Ciudad Autónoma.

En tercer lugar, le corresponde la ejecución de la legislación del Estado en las materias de protección del medio ambiente, comercio interior, defensa de los consumidores y usuarios, industria, protección civil, publicidad y espectáculos, instalaciones energéticas, prensa, radio, televisión y otros medios de comunicación social, así como propiedad intelectual.

Las competencias reseñadas en los dos párrafos anteriores comprenden las facultades de administración, de inspección y de sanción, así como, en los términos previstos en la legislación del Estado, el ejercicio de la potestad normativa reglamentaria.

En cuarto lugar, se le atribuyen las mismas competencias que la legislación estatal atribuye a los Ayuntamientos y a las Diputaciones provinciales.

Por último, se le reconocen funciones de iniciativa en el marco de la enseñanza, de la gestión de empresas públicas y entidades autónomas dependientes del Estado e implantadas en el territorio, y, más en general, de propuesta, para que las leyes y las disposiciones generales se modifiquen, con el objeto de adaptarlas a las peculiaridades de la Ciudad.

En este marco, corresponde a la ciudad de Ceuta determinar la forma de gestión de los servicios públicos con respeto a los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera, plurianualidad, transparencia, responsabilidad, lealtad institucional y eficacia en el uso de los recursos públicos de acuerdo con lo previsto en la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, citada, y demás normativa estatal aplicable.

¿Cuál es su régimen jurídico y financiero?

La Ciudad de Melilla tiene personalidad jurídica propia y, en el ejercicio de sus competencias, goza de las potestades y de los privilegios que el ordenamiento jurídico atribuye a las Administraciones públicas territoriales. En particular, en materia de procedimiento administrativo, contratos, concesiones, expropiaciones, responsabilidad patrimonial, régimen de bienes y demás aspectos del régimen jurídico de su Administración se rige por la legislación del Estado sobre Régimen Local, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de la Ciudad previstas en el Estatuto. Lo mismo ocurre en lo que se refiere al personal propio, al que se aplica la legislación estatal sobre la función pública local.

Goza de autonomía financiera, siendo titular de bienes de dominio público, de patrimonio y de hacienda propios, de acuerdo con la Constitución, el Estatuto y las normas del Estado sobre régimen financiero de las Entidades locales. En este ámbito financiero también se refleja su singular autonomía, pues mantiene un régimen fiscal especial, aunque se aplica, según se acaba de indicar, el marco establecido para las Haciendas locales, si bien están incluidas en el Fondo de Compensación Interterritorial creado para las Comunidades Autónomas y participan en los tributos del Estado y en la cesión de los mismos.

Finalmente, Melilla goza de una protección para su autonomía a través de la garantía constitucional de la autonomía local, accediendo al Tribunal Constitucional para impugnar los actos con fuerza de ley que lesionen dicha autonomía, a través del planteamiento de un conflicto en defensa de la autonomía local, previsto en los artículos 75 bis y siguientes de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

La consideración como ente local de las ciudades autónomas proclamada por el Tribunal Constitucional (STC 204/2006, de 20 de julio) tiene su reflejo en el reparto de competencias de los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, pues, por regla general, los recursos contra sus actos deberán ser conocidos por los Juzgados de esa jurisdicción, no por las Salas (en este sentido, Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de abril de 2009, rec. 3565/2005).