Clasificación de empresas contratistas

¿Cuál es la naturaleza y el régimen jurídico aplicable a las empresas contratistas?

Una de las partes del contrato administrativo es la Administración, y la otra es un empresario que desde la formalización adquiere la condición de contratista . A las partes en el contrato está dedicado el Título II del Libro I de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, concretamente, el Capítulo II de dicho Título establece una serie de normas relativas a la capacidad y solvencia del empresario.

El punto de partida en esta materia lo constituye el artículo 65.1 de la Ley de Contratos del Sector Público, según el cual "sólo podrán contratar con el sector público las personas naturales o jurídicas, españolas o extranjeras, que tengan plena capacidad de obrar, no estén incursas en una prohibición de contratar, y acrediten su solvencia económica, financiera y técnica o profesional o, en los casos en que así lo exija esta Ley, se encuentren debidamente clasificadas". La clasificación de empresas contratistas se configura así como un requisito de capacidad que debe ser cumplido por aquéllas para poder contratar con las entidades que integran el sector público.

La clasificación es un sistema para acreditar la capacidad del contratista, que sustituye en los casos en que resulta legalmente exigible a la acreditación de la solvencia económica, financiera y técnica o profesional.

Concretamente, el artículo 77 de la LCSP impone la clasificación empresarial como requisito indispensable para contratar con las Administraciones Públicas la ejecución de contratos de obras cuyo valor estimado sea igual o superior a 500.000 euros, si bien para los de valor inferior la clasificación sirve para acreditar la solvencia económica y financiera y la solvencia para contratar; para los contratos de servicios no es exigible la clasificación del empresario, aunque sí la solvencia, que puede acreditarse mediante la clasificación correspondiente; en los demás tipos de contratos, la clasificación no es exigible ni aplicable.

La clasificación no es exigible a los empresarios no españoles de Estados miembros de la Unión Europea o de Estados signatarios del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, sin perjuicio de la obligación de acreditar su solvencia y del valor presuntivo que a estos efectos tienen los certificados de clasificación o documentos similares que acrediten la inscripción en listas oficiales de empresarios autorizados para contratar establecidas por dichos Estados, valor presuntivo que lo será en los términos del artículo 97 de la LCSP.

Y aunque la clasificación está establecida en principio para contratar con las Administraciones Públicas, las entidades del sector público que no tengan ese carácter podrán también exigir una determinada clasificación a los licitadores para definir las condiciones de solvencia requeridas para celebrar un determinado contrato.

Esto nos da muestra de que el sistema de clasificación consiste en la acreditación por parte de la empresa de que es solvente en los aspectos económicos, financieros, técnicos y profesionales. Esta acreditación evita a la empresa el tener que justificar esos extremos continuamente en los distintos procedimientos de contratación a los que concurra (y que se refieran a los contratos en que la clasificación es obligatoria según el expuesto artículo 77 de la LCSP), y a los diferentes órganos de contratación les evita la comprobación de todos esos mismos extremos pues la presentación del certificado de clasificación empresarial implica que esa solvencia ya ha sido acreditada.

Es decir, la clasificación empresarial supone que el empresario ha obtenido el correspondiente certificado expedido por un organismo competente para ello, ante el cual ha acreditado que goza de esa solvencia a la que nos hemos referido. Y supone también que las certificaciones emitidas por ese organismo competente son válidas para todos los órganos de contratación, que no precisarán ninguna justificación adicional de solvencia de los empresarios cuando liciten los contratos en los que la clasificación es exigible.

En este sentido, el artículo 80.1 de la LCSP establece que "los acuerdos relativos a clasificación de las empresas se adoptarán, con eficacia general frente a todos los órganos de contratación, por las Comisiones Clasificadoras de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado". También las Comunidades Autónomas podrán adoptar decisiones sobre clasificación de las empresas que serán eficaces únicamente para contratar con la propia Comunidad Autónoma, con las Entidades locales incluidas en su ámbito territorial, y con los entes, organismos y entidades del sector público dependientes de una y otras. En cualquier caso, estas clasificaciones autonómicas deben respetar las reglas y criterios establecidos por la Ley de Contratos del Sector Público y sus disposiciones de desarrollo (artículo 80.1 Ley de Contratos del Sector Público).

Según la jurisprudencia, estas normas reguladoras de la clasificación de los contratistas afectan a los intereses de éstos y, más en general, a las condiciones de la contratación administrativa y al desarrollo de las actividades económicas privadas en régimen de libre competencia; son normas que tienen por objeto garantizar la igualdad y la seguridad jurídica en la contratación pública, asegurando a los ciudadanos un tratamiento común por parte de todas las Administraciones, lo que las convierte en un elemento básico de la legislación sobre contratos (artículo 149.1.18ª CE). La finalidad perseguida por esas normas en general (garantía de la igualdad y la seguridad jurídica en la contratación) justifica la decisión del legislador de otorgar la facultad de suspensión a un órgano estatal (Ministerio de Hacienda) como medio de garantizar un tratamiento común de todos los contratistas frente a las distintas Administraciones (STS, Sala 3.ª, Sección 7.ª, de 9 de diciembre de 2011, recurso de casación número 5777/2008).

¿Qué criterios de clasificación se aplican?

El artículo 79 de la LCSP presenta los criterios y condiciones básicos exigibles para la clasificación. Como premisa básica para proceder a la clasificación será necesario que el empresario acredite su personalidad y capacidad de obrar, así como que se encuentra legalmente habilitado para realizar la correspondiente actividad, por disponer de las correspondientes autorizaciones o habilitaciones empresariales o profesionales y reunir los requisitos de colegiación o inscripción u otros semejantes que puedan ser necesarios, y que no está incurso en prohibiciones de contratar. Con relación a esta última condición, la Ley advierte que se denegará la clasificación de aquellas empresas de las que, a la vista de las personas que las rigen o de otras circunstancias, pueda presumirse que son continuación o que derivan, por transformación, fusión o sucesión, de otras afectadas por una prohibición de contratar.

La clasificación reconocida a los empresarios puede alcanzar diversos niveles o grados. Dicho en otros términos, la clasificación reconoce al empresario una solvencia en mayor o menor grado en función de los antecedentes que aquel haya podido justificar en el expediente administrativo para su otorgamiento.

Los aspectos a valorar durante el desarrollo de dicho expediente no son otros que los representativos de las distintas solvencias: económica, financiera y técnica o profesional, tal como vienen descritos por los artículos 86 a 92 de la Ley. Así, la clasificación expresa la especialización para determinados tipos de contratos y también la capacidad para asumir los contratos hasta una cierta cuantía económica. La especialización y la cuantía económica que refleja la clasificación obtenida acotan los contratos a los que el empresario puede acceder en las licitaciones públicas.

Estas ideas están expresadas por el artículo 79.1 de la Ley de Contratos del Sector Público del siguiente modo: "La clasificación de las empresas se hará en función de su solvencia, valorada conforme a los criterios reglamentariamente establecidos de entre los recogidos en los artículos 87, 88 y 90, y determinará los contratos a cuya adjudicación puedan concurrir u optar por razón de su objeto y de su cuantía. A estos efectos, los contratos se dividirán en grupos generales y subgrupos, por su peculiar naturaleza, y dentro de estos por categorías, en función de su cuantía. La expresión de la cuantía se efectuará por referencia al valor íntegro del contrato, cuando la duración de éste sea igual o inferior a un año, y por referencia al valor medio anual del mismo, cuando se trate de contratos de duración superior".

Los acuerdos relativos a la clasificación de las empresas se inscribirán de oficio en el Registro Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del Sector Público. Los acuerdos relativos a la clasificación de las empresas adoptados por los órganos competentes de las Comunidades Autónomas que hayan asumido dicha competencia serán inscritos de oficio en el Registro de Licitadores de la respectiva Comunidad Autónoma, si dispone de tal Registro, y comunicados por el órgano que los adoptó al Registro Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del Sector Público para su inscripción (artículo 81 LCSP).

Como es lógico, la clasificación empresarial no es inmutable. Puede modificarse porque la actividad empresarial puede dar lugar a una ampliación o reducción de la solvencia que sirve de base a la clasificación otorgada. La Ley de Contratos del Sector Público establece la vigencia indefinida de la clasificación de las empresas en tanto se mantengan por el empresario las condiciones y circunstancias en que se basó su concesión. El único requisito para conservar la clasificación obtenida con carácter indefinido es la justificación anual por parte del empresario del mantenimiento de la solvencia económica y financiera y, cada tres años, el de la solvencia técnica y profesional. Pero, como hemos dicho, la clasificación obtenida no es inmutable, siendo revisable a petición de los interesados o de oficio por la Administración en cuanto varíen las circunstancias tomadas en consideración para concederla (artículo 82 Ley de Contratos del Sector Público).

Como correlato a esta facultad, los empresarios están también obligados a poner en conocimiento de los órganos competentes en materia de clasificación cualquier variación en las circunstancias que hubieran sido tenidas en cuenta para su concesión o que puedan dar lugar a su revisión, so pena de ser sancionados con prohibición de contratar.

Al tiempo de aprobarse la Ley de Contratos del Sector Público, su norma de desarrollo es el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre. Dicho Reglamento establece una serie de normas sobre clasificación empresarial, y concretamente relativas a los grupos, subgrupos y categorías de clasificación existentes para cada tipo de contrato; a los criterios que han de observar las Administraciones Públicas para exigir una clasificación concreta en el momento de licitar los contratos; a las solicitudes y documentación a presentar por las empresas para obtener el certificado de clasificación; a la comprobación de la clasificación por las Mesas de contratación; al régimen de acumulación de las clasificaciones en las uniones temporales de empresas; y a los expedientes de suspensión de clasificación y de prohibición de contratar.

Cabe citar, finalmente, el Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público. Este Real Decreto regula, en primer lugar, los criterios técnicos de solvencia económica y financiera para la clasificación de las empresas. Establece, además, mecanismos para la justificación del mantenimiento de la solvencia económica y financiera de las empresas clasificadas, así como la posibilidad de que se produzca una revisión de oficio de clasificaciones por causas relativas a la solvencia económica y financiera mediante la tramitación de los oportunos expedientes.

Desarrolla por último el Registro Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del Estado, que depende del Ministerio de Economía y Hacienda a través de la Dirección General del Patrimonio del Estado. En este órgano se han de practicar las inscripciones de clasificación así como las prohibiciones de contratar, las cuales no producirán efecto hasta su constancia en dicho Registro oficial.