Administración de Justicia

¿Qué es la Administración de Justicia y en qué consiste la función jurisdiccional?

En una primera acepción, se entiende por administración de Justicia la "acción o resultado de administrar Justicia": se trata, en consecuencia, de un sinónimo de ejercicio de la jurisdicción, o de la función jurisdiccional.

Este primer sentido es el utilizado por los Tratados de Derecho para definir (y distinguir) a la jurisdicción del resto de las funciones jurídicas del Estado (la legislación y la administración) o, si utilizamos la ordenación clásica de los Poderes del Estado (de Montesquieu hasta el presente), su triple división en Poder legislativo, Poder ejecutivo y Poder judicial: según esta segunda perspectiva, mientras que el Poder legislativo se residencia en el Parlamento, y el Poder ejecutivo en el Gobierno de la Nación (en un estado como el Español, también en las Comunidades Autónomas y en los Entes locales), el Poder judicial es el que ejercen los Juzgados y Tribunales cuando administran Justicia, es decir, cuando dicen o hacen el Derecho en el caso concreto o, si se prefiere, cuanto ejercen su función constitucional de tutela y realización del Derecho objetivo en casos concretos.

De acuerdo con la conformación actual de la función de jueces y magistrados, "administrar justicia", esa suprema contribución a la consecución de la paz social en supuestos concretos de controversia jurídica entre partes, se ejerce, en un estado de Derecho, con la Ley como pauta esencial a la que aquellos están constitucionalmente sometidos: de hecho, la sumisión del Juez a la Ley y al Derecho es entendida como garantía esencial de éste frente a ataques a su independencia provenientes de terceros, pero también debe ser garantía ciudadana frente a la extralimitación de los Jueces y Magistrados, con el fin de evitar que sus decisiones se produzcan al margen de la ley o en virtud de criterios que, por legítimos que se quieran entender, rebasan las fronteras de la ley.

En primer lugar, requiere de la existencia de procesos regulados en la ley, que no son sino modelos de comportamiento para aportar al juez las pretensiones y los hechos en que se basan, de suerte que puedan aplicar el Derecho sobre una realidad que, por no ser parte del pequeño trozo de historia sometido a su consideración, no conocían previamente.

En segundo lugar, de la puesta a su disposición de unos medios materiales de los que pueda valerse para desarrollar su trabajo, en un sentido lato (desde la existencia de una sede física, hasta la puesta a disposición de los materiales propios de la labor del jurista).

En tercer lugar, de la existencia de medios personales o humanos, que auxilien al juez en el perfecto desempeño de sus quehaceres: esa es la razón por la cual los órganos jurisdiccionales cuentan con una serie de profesionales que, en la medida establecida en la ley, coadyuvan a la decisión judicial, desde el secretario judicial, hasta los miembros de los cuerpos de gestión, tramitación y auxilio procesal y administrativo. Todo ello conforma un marco complejo de elementos y relaciones jurídicas, tributarios todos ellos del acto final del juez, es decir, del acto de administración de justicia o, si se prefiere, de ejercicio de la función jurisdiccional.

Administración de justicia como organización jurisdiccional

Las consideraciones anteriores nos permiten contemplar la administración de Justicia desde otra perspectiva. Reconocida la existencia de una función pública estatal -la función jurisdiccional-, que deriva de la soberanía, es preciso aceptar también la existencia de unos órganos públicos a los que se encomienda por el ordenamiento jurídico -en el caso español, desde su Norma Suprema, de conformidad con el artículo 117.3 de la Constitución de 1978- a los que compete el ejercicio de esa función pública de administrar Justicia, con carácter de exclusividad.

Ocurre de este modo, por ejemplo, con el Ministerio Fiscal, que propiamente hablando no es un órgano jurisdiccional ni ejerce la jurisdicción, pero que ordinariamente se inserta en el contexto de la administración de Justicia, en cuanto que órgano que coadyuva a su consecución. De hecho, la propia Constitución de 1978 reconoce al Ministerio Fiscal como órgano constitucional en el artículo 124, esto es, dentro de los once artículos que específicamente se dedican a la regulación del Poder Judicial.

¿Qué papel tiene en la Constitución?

Cuestión también de interés es la confrontación de la voz administración de Justicia con la expresión Poder Judicial, que aparece en la rúbrica del Título VI constitucional. La expresión administración de Justicia pertenece a nuestra tradición constitucional Aparece ya en la Constitución de 1812 (Título V), así como en normas tan dispares como la Constitución de 1845 (Título X), la de 1876 (Título IX), la de 1931 (Título VII) y la Ley Orgánica del Estado de 1960 (Título V); del Poder Judicial hablan, por su parte, la Constitución de 1837 (Título X), la Constitución non nata de 1856 (Título X) y la de 1869 (Título VII).

Es evidente que el constituyente de 1978 quiso expresamente mencionar al Poder Judicial, superando la célebre afirmación de Manuel Azaña en la Segunda República negando la existencia del Poder Judicial como tal: de hecho, es el único de los Poderes del Estado expresamente mencionados en la Carta Magna, lo que demuestra algo más que la mera voluntad de afirmar su existencia.

La mención en el texto constitucional del Poder Judicial no puede separarse de la voluntad del constituyente de remarcar la autonomía y separación de la administración de justicia con respecto a los demás poderes del Estado. La Jurisdicción no se subordina al Ejecutivo ni al Legislativo, y ello lleva al constituyente a reconocerla como un poder. Hablar de Poder Judicial evita, por otra parte, la connotación negativa de la voz administración de Justicia, consistente en su consideración como un mero apéndice del poder ejecutivo, más que como un auténtico poder autónomo y diferenciado, en un plano de igualdad dentro del sistema general de contrapesos de poder en que consiste el estado de Derecho.

De este modo, en la Constitución de 1978se habla de Poder Judicial también en diferentes sentidos: entendida, en primer lugar como metaconcepto que engloba todo lo que tiene que ver con la actividad de los jueces y magistrados pero, más estrictamente, como sinónimo del conjunto de los tribunales de justicia: no en vano, el Consejo General del Poder Judicial es el Órgano de Gobierno de los juzgados y tribunales y de su personal juzgador. Pero también se habla del Poder Judicial como organización a la que pertenecen (o que integran) los jueces y magistrados (Artículo 117.1 de la Constitución), así como la función que estos ejercen y de la que son titulares.

La Constitución de 1978, sin embargo, utiliza también la expresión la administración de Justicia. Ésta se produce en su artículo 121 CE, cuando establece que los daños que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia darán derecho a una indemnización a cargo del Estado, conforme a la ley; en el Artículo 122 CE, al mencionar al personal al servicio de la administración de Justicia; en el Artículo 125 CE, cuando habla de la participación ciudadana en la administración de Justicia y, por último, el Artículo 149.1, 5ª CE, que la prevé como competencia exclusiva del Estado.

La interpretación posterior de estas normas es indiciaria de que el constituyente utiliza la expresión en diferentes sentidos. Por ejemplo, el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia se refiere no a los defectos producidos por los jueces en sus decisiones -eso es, en todo caso, error judicial-, sino a toda disfunción producida en el curso del proceso, por cualquiera de los que en él intervienen, con excepción precisamente de los contenidos en resoluciones judiciales.

El personal al servicio de la Administración de justicia es, en sentido estricto, el personal no juzgador de los tribunales de justicia. La participación ciudadana en la administración de Justicia no siempre implica su intervención en la decisión del proceso (sólo en el caso del jurado, pero no en el de la acción popular). Parece claro que la Constitución de 1978 maneja la expresión administración de Justicia en un sentido amplio, integrando en ella no sólo el puro acto de decisión del juez (o de iurisdictio) sino, desde un punto de vista extensivo, otra serie de realidades que contribuyen a que la justicia pueda ser aplicada adecuadamente.

¿Es una competencia exclusiva del Estado?

Mención aparte merece la alusión al Poder Judicial en el Artículo 149.1, 5ª de la Constitución de 1978, de entre las diferentes competencias exclusivas del Estado. La administración de Justicia es una manifestación o derivación de la soberanía de los Estados, de ahí que todo lo que tenga que ver o se refiera a ella pertenezca también a la esfera soberana del Estado.

En concordancia con la norma del Artículo 149 de la Constitución se encuentra también el Artículo 117.5 de la propia Carta magna, que habla del principio de unidad jurisdiccional, como base de la organización y funcionamiento de los juzgados y tribunales; también el Artículo 122.1 señala que los jueces y magistrados formarán un cuerpo único, lo que indica que en España sólo hay una organización jurisdiccional y una única fuente legislativa para todo lo relacionado con la Justicia y con los jueces.

Esa es, sin lugar a dudas, una apreciación prima facie, toda vez que la regulación y organización de la Justicia en España no puede prescindir ni ignorar el nuevo modelo de organización del Estado, de manera tal que el hecho autonómico se refleja, desde la propia Constitución (ver el Artículo 152 con la previsión del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma), en diferentes lugares de nuestro ordenamiento. Un hecho relevante en este punto fue el retraso del legislador ordinario en desarrollar el Artículo 122 de la Constitución con la publicación de la Ley Orgánica del Poder Judicial, antes de ello se habían promulgado los diferentes Estatutos de Autonomía, los cuales contenían al tiempo de su promulgación disposiciones relativas al Poder Judicial o a aspectos procesales o accesorios a la Justicia.

El legislador autonómico tomó la delantera al legislador judicial, con la consecuencia de una amalgama de disposiciones sobre Justicia, no exentas de disparidad de unos a otros Estatutos: algunos simplemente reconocían la existencia de un Tribunal Superior de Justicia de las Comunidades Autónomas (País Vasco), otros entendían que el mismo ocuparía el lugar de la Audiencia Territorial (Cataluña), otros además reconocían su ámbito de competencia objetiva y jurisdicción (Galicia), y otros que ni siquiera contemplaban la creación en su ámbito de un Tribunal Superior de Justicia en su versión original (La Rioja).

Esta situación fue remediada en primera instancia por la Ley Orgánica del Poder Judicial, de 1 de julio de 1985, que pretendió unificar y ordenar las disposiciones orgánicas y procesales contenidas en los Estatutos y, en segunda instancia, por el Tribunal Constitucional en sus Sentencias 108/1986 y sobre todo en las STC 56/1990 y STC 62/1990, en las cuales se establece la delimitación esencial de las fronteras entre las competencias de las Comunidades Autónomas, el Estado y el Consejo General del Poder Judicial y el juego de las cláusulas subrogatorias contenidas en la mayoría de los Estatutos de Autonomía, con una doctrina que, reafirmado el carácter único del Poder Judicial, declara la constitucionalidad de las competencias estatutarias relativas a la denominada "administración de la Administración de Justicia", esto es, a la gestión de los medios materiales y del personal al servicio de la Administración de Justicia, siempre que no se entre en el núcleo de la Administración de Justicia en sentido estricto (de la Jurisdicción), cuestión ajena a las Autonomías ?con la excepción de la determinación de la capitalidad de las demarcaciones?, y siempre que no afecte a las competencias propias de otros órganos públicos diferentes del Gobierno, entre ellos, singularmente, el Consejo General del Poder Judicial, órgano que la sentencia entiende igualmente y sin controversia como único de gobierno del Poder Judicial (fundamento jurídico sexto).

La Ley Orgánica del Poder Judicial y las sentencias citadas constituyen, respectivamente, los elementos que dotaron de racionalidad y sistemática a la organización del Poder Judicial en España.

Sin embargo, para llegar a esa conclusión el Tribunal Constitucional debió interpretar, con carácter previo, qué se debía entender por Poder Judicial en el Artículo 149.1, 5ª de la Constitución, como presupuesto necesario para averiguar qué parte de lo relacionado con la actividad de los juzgados y tribunales pertenece como competencia exclusiva al Estado y que parte puede ser ejercida por las Comunidades Autónomas.

Lo que las cláusulas subrogatorias de los Estatutos de Autonomía suponen es aceptar el deslinde que el Estado realiza entre la "Administración de Justicia" en sentido estricto y la "administración de la Administración de Justicia": El primero ámbito, reservado exclusivamente al Estado, se refiere al ejercicio de la función jurisdiccional propiamente dicha y a la ordenación de los elementos intrínsecamente unidos a la determinación de la independencia con que debe desarrollarse. El segundo, que califica como administración de la Administración de Justicia, se refiere a lo relacionado con los medios personales y materiales que sirven de ayuda o auxilio para el ejercicio de la función jurisdiccional.

Las Comunidades Autónomas asumen así una competencia por remisión a ese segundo ámbito, respetando como núcleo irreductible el artículo 149.1.5.a) de la Constitución Española, con la excepción de lo dispuesto en el artículo 152.1 párrafo. 2º. En conclusión, es legítima, en virtud de lo dispuesto en los distintos Estatutos de Autonomía, la subrogación autonómica respecto de las facultades atribuidas al Gobierno central por la Ley Orgánica del Poder Judicial., En el bien entendido de que:

• a) Las competencias que asumen las Comunidades Autónomas por el juego de la cláusula subrogatoria no pueden entrar en el núcleo de la Administración de Justicia en sentido estricto, materia inaccesible por virtud de lo dispuesto en el artículo 149.1.5.a) de la Constitución, con la excepción de la materia relativa a la organización de las demarcaciones judiciales del respectivo territorio, respecto de la cual aquéllas han asumido competencias participativas (artículo 152.1 pfo. 2º de la Constitución Española).
• b) Tampoco pueden las Comunidades Autónomas participar en el ámbito de la "administración de la Administración de Justicia" en aquellos aspectos en que la Ley Orgánica del Poder Judicial atribuye competencias a órganos distintos del Gobierno o de alguno de sus Departamentos.
• c) La asunción por las Comunidades Autónomas de competencias atribuidas por la citada Ley Orgánica al Gobierno encuentra un límite natural: el propio ámbito de la Comunidad Autónoma, de modo que no pueden asumir facultades de alcance supracomunitario.
• d) Las cláusulas subrogatorias remiten a las facultades del Gobierno, esto es, a facultades de naturaleza reglamentaria o meramente ejecutivas, debiéndose excluir, en consecuencia, las competencias legislativas.
• e) Finalmente, al analizar cada uno de los supuestos concretos de invasión de competencias, el marco de enjuiciamiento no puede ser sólo la competencia residual sobre "administración de la Administración de Justicia", pues en cada caso habrá que determinar si concurren otros títulos competenciales con incidencia en la materia.