Acto administrativo

¿En qué consiste el acto administrativo?

Para llegar a entender bien qué es un acto administrativo es necesario sujetar antes con fuerza el concepto de los actos jurídicos, de entre los cuales aquél forma parte destacada.

Distingamos, para empezar, entre "hechos", "hechos jurídicos" y "actos" para desbrozar luego qué puede haber dentro de esa precisa y peculiar categoría de los actos jurídicos que son los actos administrativos y qué debe quedar, por el contrario, fuera de ella.

Un hecho viene a ser cualquier suceso o fenómeno acaecido en la realidad. Algunos de estos hechos producen determinadas consecuencias que resultan relevantes para el mundo del Derecho. Cuando eso sucede, aquellos que eran simples hechos pasan a ser hechos jurídicos.

Las normas jurídicas, las leyes, se ocupan por otra parte de prever y describir racionalmente algunos de estos mismos hechos para asignarles determinadas consecuencias jurídicas. Esta última idea nos abriría un importante panorama, como es la manera en la que ese hecho pasa a ser "presupuesto" o "supuesto de hecho".

Una subespecie de aquella categoría mayor de los hechos jurídicos es la de los actos. El acto vendría constituido por aquellos precisos hechos humanos que son producidos por una voluntad consciente y exteriorizada. Hace falta por tanto, para hablar en efecto de actos, que estemos ante hechos humanos y que resulten dependientes de su voluntad. Y cuando esa voluntad exteriorizada produce en efecto y a la postre consecuencias jurídicas, no hablaremos sólo de actos sino de actos jurídicos.

Los seres humanos producimos por tanto actos jurídicos como fruto de nuestra voluntad. Pero no solo nosotros lo hacemos. Algo parecido ocurre con las personas jurídicas (las públicas y las privadas). Una sociedad anónima por ejemplo compra materiales a sus proveedores y vende a los consumidores sus productos finales, tiene trabajadores, les paga su salario y se aprovecha de su fuerza de trabajo. Con todas esas actividades, además de fenómenos económicos, está haciendo nacer ciertos actos jurídicos. Pues bien, aunque con unas específicas y llamativas peculiaridades, la misma cosa sucede con las Administraciones Públicas.

Estas, las Administraciones, son unas concretas y específicas personas jurídicas que se rigen fundamentalmente por un Derecho especial -el Derecho Administrativo- y que producen a diario una cascada de eso que llamamos actos administrativos. De las personas físicas y de las jurídicas privadas nacen actos jurídicos, de las Administraciones Públicas fundamentalmente actos administrativos.

Los actos administrativos son, sin embargo, fuertemente diferentes del resto de los actos jurídicos como consecuencia obligada de la función y de la posición institucional que ocupan las Administraciones Públicas. Entre las peculiaridades que envuelven a los actos administrativos por proceder de aquellas personas peculiares que son las Administraciones Públicas se cuentan su ejecutividad, es decir, la capacidad de imponerse sobre las personas aun contra su voluntad, su plena fiscalizabilidad o su inescindible vínculo con eso que llamamos "separación de poderes".

Aclaremos que resoluciones serían aquella concreta clase de actos motivados que ponen fin al procedimiento de que se trate (y no los demás). Esa es la definición que se contiene indirectamente en el artículo 88 LPACAP. Decisiones (o actos) de mero trámite son, por el contrario, todas aquellas otras que se adoptan en el seno del procedimiento y antes de que termine. Se trata de decisiones pero no de la decisión final. Por ejemplo, es un acto de trámite aceptar o denegar la práctica de una prueba solicitada por el interesado en el seno del expediente.

Administraciones Públicas, privilegios de poder público y sistema de vinculación positiva

La singular peculiaridad de las Administraciones Públicas como forma jurídicamente organizada y personificada del Poder, en concreto como manifestación específica del Poder Público, esa peculiaridad, decimos, determina que sus productos estrella sean también especiales. Los actos administrativos son de esa manera singulares -como venimos diciendo- frente a los demás actos jurídicos.

Las Administraciones Públicas son, pues, una categoría especial de personas jurídicas, y por ello, al ser entes de Derecho, producen también fundamentalmente actos jurídicos. Además lo hacen de manera diferente a las personas físicas. Un hombre, una mujer, como consecuencia de su realidad humana y de su libertad, causan hechos y algunos de ellos (otros no) son jurídicos. A veces también de ellos nacen actos que, en ocasiones, también resultan ser jurídicos. Por el contrario de las Administraciones Públicas, como personas que son creadas y reguladas por el Derecho, se desprenden básicamente actos jurídicos pues carecen de libertad o de iniciativa fuera de ese mismo Derecho.

Más aún, el Ordenamiento Jurídico español establece un mandato reforzado de juridicidad referido a la vida de las Administraciones Públicas. Tal mandato fluye del juego de los artículos 9.3, 103 y 106 de la Constitución. Según el 103 del texto citado las Administraciones tienen que actuar con "sometimiento pleno a la ley y al Derecho". Incluso todos sus actos han de responder (ahora nos referimos al artículo 106) a los fines de servicio al interés general que justifican su misma existencia.

Este férreo sistema de control por las leyes es denominado sistema de vinculación positiva. Y es que, a diferencia de los seres humanos, que como emanación de su libertad podrán realizar todo aquello que la ley no les prohíba hacer, las Administraciones Públicas solo podrán realizar aquello que las leyes les permitan hacer, cosa que se canaliza a través de normas atributivas de concretas potestades.

De esa juridicidad especial que abraza a las Administraciones Públicas dimanará la importancia que para su desenvolvimiento (pues en caso contrario carecerían de vida efectiva) tengan los actos jurídicos que producen, esto es, los actos administrativos.

Dimanará también otra especial característica de estos mismos actos como es su plena fiscalizabilidad de legalidad por los Tribunales de Justicia y, de modo especial, por los pertenecientes a la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Por eso los actos administrativos son reforzadamente productos jurídicos: porque producen efectos jurídicos y sin ellos las Administraciones no tendrían vida de ninguna clase, y porque sólo pueden ser dictados cuando la Administración ha recibido de la ley una específica potestad para ello además de con el contenido y finalidad previstos por la propia ley.

El artículo 34 de la LPACAP, dispone en este sentido que "el contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos". Resulta por demás llamativo este actual rasgo distintivo de la legalidad reforzada que acompaña al acto administrativo, y por ende su fiscalizabilidad plena por los tribunales, ya que precisamente, en sus orígenes franceses, el mismo acto administrativo se caracterizaba por la exclusión de intervención de los tribunales por imperativo de la división de poderes.

Al ostentar la evidente condición de focos del Poder Público, los actos jurídicos de las Administraciones Públicas gozan de la importante peculiaridad de su irresistibilidad por los administrados, esto es, la posibilidad de imponerse frente a los particulares aun en contra su voluntad. Para llevar el acto administrativo a sus plenos efectos y últimas consecuencias y, si es necesario, emplear la coacción para ello, la Administración no necesita acudir a ningún juez o tribunal, lo puede hacer por sí misma.

Los actos de la Administración son, pues, obligatorios por sí mismos, sin necesidad de suplementarias intervenciones. Y por sí mismos tienen la capacidad de constituir, modificar o extinguir derechos subjetivos y posiciones jurídicas.

Esta irresistibilidad del acto administrativo, de la que carecen los actos de los particulares o los procedentes de las demás personas jurídico-privadas, es por tanto uno de los rasgos más significativos del acto administrativo. Tal irresistibilidad se concreta en lo que a veces llamamos ejecutividad y otras autotutela, siendo en realidad aquélla una manifestación o concreción de ésta.

Tal ejecutividad de los actos administrativos se regula (en su modalidad de autotutela declarativa) en los artículos 38 y 39 LPACAP. Con mayor evidencia aún (en su modalidad de autotutela ejecutiva) se contiene en los artículos 98 y 99 LPACAP. En el citado artículo 98 LPACAP se dispone así que "los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos". Y en el artículo 99 que "las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la ley, o cuando la Constitución o la ley exijan la intervención de un órgano judicial".

La característica más evidente por tanto de los actos administrativos está en su fuerza irresistible (tras ellos aparece el "Poder" con mayúsculas) y en su capacidad creadora, innovadora, de derechos y posiciones jurídicas.

¿Qué exclusiones existen?

Hasta ahora se ha venido formulando con cierto énfasis una afirmación que solo es verdad a medias: que las Administraciones públicas, como personas jurídicas que son y que además quedan vinculadas por el Derecho de manera espacial, no pueden sino operar a través de una específica clase de actos jurídicos que son los actos administrativos.

Resulta oportuno por ello, sin más demoras, evidenciar algunas de las excepciones a esa regla general. Entre tales excepciones se contienen la llamada "coacción material", buena parte de los hechos -que no actos- que dan lugar a la responsabilidad patrimonial administrativa y, desde luego, los reglamentos. Ninguna de estas realidades predicables de las Administraciones Públicas son actos administrativos. Refirámonos a todas ellas.

Es evidente que las Administraciones Públicas, aunque sean personas jurídicas, actúan en el mundo de la realidad a través de personas físicas. Se trata de personas cuyo régimen jurídico puede cambiar considerablemente: nivel político superior (Órganos Superiores o Directivos), funcionarios, contratados laborales... Pues bien, como consecuencia de esa intervención de una determinada persona física, y también por imperativo de la necesidad (a veces de total urgencia) a la que se ha de hacer frente, las Administraciones algunas veces no producen verdaderos actos administrativos, formalmente emanados o dictados y legalmente notificados, sino puras actividades de "coacción material".

Por otra parte ciertos hechos que los funcionarios u otro personal dependiente de la Administración realizan y que pueden serle imputados (atribuidos) a la misma Administración y en su caso dar lugar a responsabilidad patrimonial, tampoco son actos administrativos. Un trabajador de un ayuntamiento, manejando maquinaria pesada, puede causar daños a las propiedades y con su acción dar lugar a que la Administración tenga que indemnizar a esos mismos particulares. Pero esa acción que da lugar a responsabilidad tampoco es un acto administrativo.

Entre los productos jurídicos que la Administración puede alumbrar se encuentran verdaderas normas jurídicas: los reglamentos. Las Administraciones no solo viven así subordinadas a las leyes creadas por el Parlamento sino que ellas mismas crean Derecho; crean normas jurídicas infralegales a las cuales, una vez dictadas, quedan sujetas al instante. Pues bien, los actos administrativos y los reglamentos son productos jurídicos diferentes. En el primer caso habrá una decisión singular y subordinada al Derecho, aunque a veces referida a un conjunto variable de personas. En el segundo habrá una norma jurídica con vocación de generalidad en su aplicación y de perdurabilidad en su vida.

¿Qué clases de actos existen?

Desde antiguo la doctrina científica, y en ocasiones también los Tribunales, vienen distinguiendo entre diversas clases de actos administrativos.

Actos Políticos

Una singular clase de esos mismos actos, que ha dado lugar a una profusa creación doctrinal al respecto así como una evidente evolución legal es la del acto político, entendido como acto revestido de una sustancia especial -política- que excluiría su control jurisdiccional de legalidad. A lo recogido en la específica voz nos remitidos no sin dejar antes constancia del cerco de legalidad que nuestro sistema democrático, ha establecido a ese acto político y la intensa reducción a la legalidad para éste que se contenían en la Ley del Gobierno y en la Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Actos favorables y de gravamen

Actos favorables serían aquellos que producen un beneficio a la persona concreta del interesado. Es el caso, por ejemplo, de una subvención, de una autorización.

Actos de gravamen o desfavorables son, por el contrario, aquellos que limitan o restringen y, en definitiva, perjudican, al interesado. El ejemplo más gráfico es una sanción.

Existen actos, finalmente, que son simultáneamente favorables y de gravamen, como es el caso de las liquidaciones tributarias. Son las liquidaciones notoriamente actos de gravamen -no es necesario ni explicarlo- pues fijan una cantidad que debe satisfacer el interesado. Pero son también, aunque de manera más relativa, actos favorables en tanto aseguran que el interesado no tendrá que pagar ni un euro más de lo indicado en la liquidación.

Actos expresos y presuntos

Entre las diversas clasificaciones que se realizan a los actos administrativos una de las más fecundas es precisamente la que distingue entre actos expresos y actos presuntos.

Los actos expresos son aquellos que se emiten en efecto por el correspondiente órgano administrativo. Los actos presuntos se vinculan, por el contrario, con esa realidad a la que llamamos silencio administrativo . Es importante retener sin embargo que son distintas realidades el acto presunto y el acto expreso no notificado al interesado o que tenga alguna clase de defectos en la notificación. La diferencia entre acto expreso y presunto no reside, pues, en su notificación sino en su efectiva emisión.

El silencio administrativo negativo (acto presunto negativo) ha venido siendo históricamente una ficción legal destinada a permitir al ciudadano interesado acceder al recurso contencioso-administrativo cuando la Administración no resolvía. Con esa ficción se evitaba la indefensión evidente que hubiera significado que la Administración se abstuviera de resolver cuando le resultaba inconveniente o simplemente cuando no lo hiciera por ineficiencia burocrática. Por el contrario el silencio administrativo positivo no es una ficción sino que produce un verdadero acto administrativo eficaz; un acto que la Administración pública solo podrá revisar de acuerdo con los procedimientos de revisión establecidos en la Ley.

Actos reglados y discrecionales

La última división que llama nuestro interés, por traducirse notoriamente en esquemas diferentes de control de legalidad por los tribunales, es la referente a los actos reglados y discrecionales.

Actos reglados son aquellos en los cuales la legislación impone una única decisión. Por el contrario serán actos discrecionales todos aquellos otros en los que quepan una "pluralidad de soluciones justas", una "pluralidad de indiferentes jurídicos", de manera que la Administración puede optar entre cualquiera de ellos sin salirse de la más estricta legalidad.