I. DERECHO FUNDAMENTAL Y GARANTÍA INSTITUCIONAL
La Constitución de 1978 recoge el principio de autonomía universitaria incluyéndolo dentro de los derechos fundamentales y libertades fundamentales al disponer el artículo 27.10 que "se reconoce la autonomía de las Universidades en los términos que la ley establezca". Sin embargo, la autonomía universitaria aparece como garantía institucional.
Autores como Luís Ortega entienden que a los efectos de limitar al legislador, su consideración como derecho fundamental o como garantía institucional es equivalente pues el artículo 53.1 le impone el respeto al "contenido esencial" de los derechos fundamentales y libertades públicas al regular su ejercicio y el principio de garantía institucional, por su parte, protege el núcleo básico de la institución. Esto guarda coherencia con la doctrina de la Sentencia del Tribunal Constitucional 26/1987 según la cual el derecho fundamental y garantía institucional no son categorías jurídicas incompatibles, por lo que la Constitución protege como garantía institucional la preservación de la autonomía universitaria "en términos recognocibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social de cada tiempo y lugar. Y no es sustancialmente distinto lo protegido como derecho fundamental, puesto que, reconocida la autonomía de las Universidades "en los términos en que la ley establezca" (artículo 27.10 de la Constitución Española), lo importante es que mediante esa amplia remisión el legislador no rebase o desconozca la autonomía universitaria mediante limitaciones o sometimientos que la conviertan en una proclamación teórica, sino que respete "el contenido esencial" que como derecho fundamental preserva el artículo 53.1 de la Constitución".
Tanto Ortega como Leguina señalan que esa garantía implica la existencia misma de la institución universitaria o servicio público de la enseñanza superior sobre el modelo institucional de las universidades que han de contar con órganos representativos de la comunidad universitaria para gestionar los intereses propios de la institución. Además han de disponer de las potestades administrativas necesarias para llevar a cabo dicha gestión: potestad normativa, de organización, de personal y disciplinaria, de gasto o financiera y programación. La autonomía universitaria implica, por tanto, el ejercicio libre de injerencias externas de las funciones que se encomiendan a la Universidad.
Que sea, además, un derecho fundamental supone que se regule por ley orgánica, que no sea posible ni la legislación delegada ni los decretos-leyes; que ante su infracción pueda acudirse al recurso de amparo tanto ordinario como, en su caso, constitucional y la necesidad de utilizar el procedimiento especial de reforma constitucional, caso de propugnarse su modificación o supresión del texto constitucional. En definitiva, la universidad goza de un régimen de protección negado a los entes locales pese a que la autonomía local se aplica la técnica de la garantía institucional.
La razón por la que la autonomía universitaria es un derecho fundamental es explicada por la Sentencia del Tribunal Constitucional 26/1987 no sólo por razón de su situación sistemática dentro de la sección que la Constitución reserva a los derechos fundamentales sino porque, además, emplea una expresión propia de los derechos fundamentales -"se reconoce"- algo más propio de la proclamación de un derecho que del establecimiento de una garantía. Añade esa sentencia que en los trabajos de elaboración del texto constitucional se abandonó la expresión "la ley regulará la autonomía de las Universidades" para sustituirla por la vigente y, por último, porque la autonomía universitaria se fundamenta en la libertad académica, como dimensión institucional de ésta, que completa "la dimensión individual, constituida por la libertad de cátedra" de forma que "esta vinculación entre las dos dimensiones de la libertad académica explica que una y otra aparezcan en la sección de la Constitución consagrada a los derechos fundamentales y libertades públicas, aunque en artículos distintos".
En definitiva, como señala Sentencia del Tribunal Constitucional 75/97, la autonomía universitaria es la plasmación institucional que preserva la libertad académica (de enseñanza, estudio e investigación) frente a cualquier injerencia externa. Supone un haz de potestades que garantizan, en su doble vertiente individual y colectiva, la libertad de ciencia y de cátedra (Sentencias del Tribunal Constitucional 106/90,187/91 y 156/94), lo que justifica que forme parte del contenido esencial de esa autonomía no sólo la potestad de autonormación y autoorganización.
II. CONTENIDO NORMATIVO
Lo expuesto tiene su reflejo normativo en la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, reformada por Real Decreto-Ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo y la Ley Orgánica 4/2007 de 12 abril, en cuyo artículo 2.3 señala que "la actividad de la universidad, así como su autonomía, se fundamentan en el principio de libertad académica, que se manifiesta en las libertades de cátedra, de investigación y de estudio". El párrafo 4 declara que "la autonomía universitaria exige y hace posible que docentes, investigadores y estudiantes cumplan con sus respectivas responsabilidades, en orden a la satisfacción de las necesidades educativas, científicas y profesionales de la sociedad, así como que las Universidades rindan cuentas del uso de sus medios y recursos a la sociedad".
El artículo 2 señala que el contenido de dicha autonomía, que comprende:
- - Que las universidades, dotadas de personalidad jurídica propia, gozan de autonomía para elaborar sus Estatutos y, en el caso de las universidades privadas, de sus propias normas de organización y funcionamiento, así como de las demás normas de régimen interno.
- - Cuentan con potestad de elección, designación y remoción de los correspondientes órganos de gobierno y representación.
- - Pueden crear estructuras específicas que actúen como soporte de la investigación y de la docencia.
- - Elaboran y aprueban planes de estudio e investigación y de enseñanzas específicas de formación a lo largo de toda la vida.
- - Seleccionan, forman y promocionan al personal docente e investigador y de administración y servicios, así determinan las condiciones en que han de desarrollar sus actividades.
- - Ejercen potestades de admisión, permanencia y verificación de conocimientos de los estudiantes.
- - Expiden títulos de carácter oficial, gozando de validez en todo el territorio nacional, lo mismo que con sus diplomas y títulos propios.
- - Elaboran, aprueban y gestión sus presupuestos y la administración de sus bienes.
- - Establecen y modifican sus relaciones de puestos de trabajo.
- - Establecen relaciones con otras entidades para la promoción y desarrollo de sus fines institucionales.
III. LÍMITES
La primera limitación viene dada a que la autonormación -eso es autonomía- implica un ordenamiento limitado y sujeto a normas de rango superior, de ahí que la potestad normativa de las universidades sea sólo de rango reglamentario, con lo cual cada universidad debe respetar el principio de primacía de la ley acorde al sistema de jerarquía de fuentes.
Esa potestad reglamentaria no está sometida al principio de vinculación positiva propio de los reglamentos ejecutivos pues como señaló la Sentencia del Tribunal Constitucional 55/89"los Estatutos, aunque tengan su norma habilitante en la LRU, no son, en realidad, normas dictadas en su desarrollo; son reglamentos autónomos en los que se plasma la potestad de autoordenación de la Universidad en los términos que permite la ley" y añade "los Estatutos se mueven en un ámbito de autonomía en el que el contenido de la ley no sirve sino como parámetro controlador o límite de legalidad del texto. Y, en consecuencia, sólo pueden tacharse de ilegal alguno de sus preceptos si contradice frontalmente las normas legales que configuran la autonomía universitaria, y es válida toda norma estatutaria respecto de la cual quepa alguna interpretación legal".
En cuanto a su funcionamiento se ha entendido que un sistema de recursos jerárquicos ante órganos ajenos a la propia universidad (por ejemplo, Consejo de Universidades) o de informes preceptivos, supone una ruptura de la autonomía universitaria al colocar a los órganos de la universidad en una posición de subordinación no justificada.
Por otra parte son títulos constitucionales que permiten tanto el Estado como las Comunidades Autónomas actuar sobre la actividad y la organización de las Universidades, los derivados de la tutela de otros derechos fundamentales (por ejemplo, la igualdad de acceso al estudio, a la docencia y a la investigación) o la existencia de un sistema universitario nacional que exige instancias coordinadas; ni tampoco las limitaciones propias del servicio público que desempeña.
De esta forma y siguiendo a Ortega el Estado -en aplicación del artículo 149.1.1 de la Constitución- puede regular las condiciones básicas de acceso de los estudiantes a los centros universitarios; las condiciones básicas de movilidad y traslado de unas universidades a otras, tanto de alumnos como de profesores, con prohibición expresa de trato discriminatorio; condiciones generales de permanencia de los estudiantes en los centros universitarios, con especial referencia al número mínimo y máximo de pruebas evaluatorias; y el régimen disciplinario básico.
En ejecución del artículo 149.1.15 el Estado puede adoptar medidas de fomento de la investigación universitaria y de su coordinación con otros centros de investigación científica y técnica extrauniversitarios.
En desarrollo del artículo 149.1.8 regula aspectos básicos del régimen jurídico de las universidades (esquema mínimo de organización uniforme); de sus funcionarios docentes y del procedimiento administrativo para la emanación de actos jurídicos.
Y en aplicación del artículo 149.1.30, regula los requisitos necesarios de aptitud para obtener la condición de profesor universitario en sus diferentes categorías y sistema básico de selección del profesorado por las Universidades; contenido mínimo indispensable de los planes de estudio; duración mínima de las enseñanzas en sus distintos grados; pruebas objetivas para la colación de títulos académicos.
En cuanto a las Comunidades Autónomas cuentan con potestad legislativa compartida para desarrollar las normas básicas dictadas por el Estado; potestad legislativa y reglamentaria para regular los aspectos del servicio público universitario no reservados al Estado; competencia exclusiva de ejecución y gestión de ese servicio público salvo la alta inspección, incluida la titularidad de las Universidades públicas existentes en el territorio de cada Comunidad Autónoma.
Existen otras limitaciones que recaen sobre la comunidad académica derivadas de su estatuto funcionarial y que afectan a la libre organización de la libertad científica, al sistema de selección del profesorado, a determinados aspectos de la potestad disciplinaria, a la prohibición de regímenes retributivos diferenciados lo que se ha plasmado, por ejemplo, en la exigencia de que los directores de Departamento sean profesores, a ser posible, de la máxima categoría o que las Comisiones de selección del profesorado estén integradas por profesores del área de conocimiento a que corresponda la plaza.