Aprovechamiento urbanístico

¿Qué es el aprovechamiento urbanístico?

Puede definirse aprovechamiento urbanístico como la utilidad de un suelo a efectos de su edificabilidad.

La doctrina y la jurisprudencia le han atribuido la configuración jurídica de derecho real, de ahí que sea susceptible de inscripción en el Registro de la Propiedad, transferencia y gravamen en los términos previstos en el Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio de 1997, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística. En concreto se prevé su inscripción en folio separado como "finca especial disgregada del suelo" con nota al margen de la inscripción de la finca ordinaria de procedencia.

Los textos legales -estatales y autonómicos- emplean los términos aprovechamiento urbanístico y edificabilidad indistintamente, haciendo referencia a la misma realidad. Con la legislación estatal anterior, y que ha inspirado a la mayoría del Derecho urbanístico autonómico, se generalizó la expresión aprovechamiento urbanístico, en tanto que el Texto Refundido de la Ley de Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, emplea la de edificabilidad (ya utilizada por alguna Comunidad Autónoma, como la del País Vasco).

¿En qué consiste el estatuto jurídico subjetivo del derecho de propiedad de suelo?

Estatutos jurídicos subjetivos de la ciudadanía, de la iniciativa privada y de la propiedad del suelo

Una de las novedades estructurales de la Ley estatal 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo y, por consiguiente, del Texto Refundido de 2008 y el actual Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2015, es la delimitación de tres estatutos jurídicos subjetivos de derechos, facultades y deberes, en relación con el suelo.

Como explicaba la Exposición de Motivos del Texto Refundido de 2008, se definen tres estatutos subjetivos básicos que cabe percibir como tres círculos concéntricos:

• - Primero, el de la ciudadanía en general en relación con el suelo y la vivienda, que incluye derechos y deberes de orden socioeconómico y medioambiental de toda persona con independencia de cuáles sean su actividad o su patrimonio.
• - Segundo, el régimen de la iniciativa privada para la actividadurbanística, que es una actividad económica de interés general que afecta tanto al derecho de la propiedad como a la libertad de empresa. Ello supone un reforzamiento en la idea de desvinculación del urbanismo y la propiedad.
• - Tercero, el estatuto jurídico subjetivo de la propiedad del suelo, definido como una combinación de facultades y deberes.

Carácter estatutario del derecho de propiedad del suelo

Los artículos 11 a15 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana determinan el régimen urbanístico del derecho de propiedad del suelo, incidiendo el primero de los artículos citados en que dicho régimen es estatutario y resulta de su vinculación a concretos destinos, en los términos dispuestos por la legislación de ordenación territorial y urbanística.

La función social del derecho de propiedad de suelo incide en su contenido, instituyéndolo en un compositum de facultades y deberes, interrelacionados unos con otros, dejando clara la Ley que dicho derecho, de por sí, no implica la facultad de edificabilidad o aprovechamiento urbanístico edificatorio. La patrimonialización de la edificabilidad se produce únicamente con su realización efectiva y está condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y al levantamiento de las cargas propias del régimen que corresponda, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.

Durante unos años y al amparo de la normativa estatal sobre ordenación urbana estatal precedente, fue una constante la doctrina de la adquisición gradual de derechos y deberes, en relación con el proceso urbanizador y edificatorio, dada la naturaleza estatutaria del derecho de propiedad y su función social.

Así, se hablaba de derecho a urbanizar con la aprobación de la ordenación detallada para una actuación o sector concreto; el derecho al aprovechamiento urbanístico se obtenía por el cumplimiento, ya en fase de gestión o ejecución, de los deberes de cesión (hoy entrega), equidistribución y urbanización. Posteriormente, para edificar era necesario que el terreno tuviera la condición de solar, obteniéndose el derecho a edificar con la licencia de obras correspondiente, previa presentación del proyecto técnico. Se terminaba este ciclo de derechos-deberes con el derecho a la edificación, que se materializaba a través de la certificación técnica de finalización de las obras y la obtención de la licencia de primera ocupación del edificio.

Hoy día, si bien los textos legales urbanísticos no diseñan expresamente tal adquisición gradual, puede servir de utilidad para la comprensión de los procesos urbanístico y edificatorio.

Restos de la vieja concepción de la adquisición gradual de derechos, todavía pueden encontrarse en los textos legales vigentes, sirviendo como ejemplo el artículo 11.2 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

¿Cuáles son las facultades genéricas de los propietarios de suelo?

Facultades civiles derivadas del derecho de propiedad en general

Con carácter general, el derecho de propiedad de suelo está compuesto por un conjunto de facultades y deberes. En lo que respecta a las facultades, tradicionalmente se distinguen los dos siguientes grupos, de conformidad con la teoría general del derecho civil de propiedad:

• a) Facultades de uso, disfrute y explotación del bien en cuestión (el suelo, en este caso). El artículo 12 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, determina que el derecho de propiedad del suelo comprende las facultades de uso, disfrute y explotación del mismo conforme al estado, clasificación, características objetivas y destino que tenga en cada momento, de acuerdo con la legislación en materia de ordenación territorial y urbanística aplicable por razón de las características y situación del bien.
• b) Facultad de disposición, siempre que su ejercicio no infrinja el régimen de formación de fincas y parcelas y de relación entre ellas establecido por el artículo 26 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

En el suelo en situación rural

Facultades y excepciones

El artículo 13 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana prevé que las facultades del derecho de propiedad incluyen las de usar, disfrutar y disponer de los terrenos de conformidad con su naturaleza, debiendo dedicarse, dentro de los límites que dispongan las leyes y la ordenación territorial y urbanística, al uso agrícola, ganadero, forestal, cinegético o cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales.

En caso de terrenos con valores ambientales, culturales, históricos, arqueológicos, científicos y paisajísticos que sean objeto de protección por la legislación aplicable, su utilización queda sometida a preservar esos valores, limitando la alteración del estado natural de los terrenos que la legislación sectorial autorice.

En caso excepcional cabe legitimar actos y usos específicos de interés público o social, que contribuyan a la ordenación y el desarrollo rurales, o que hayan de emplazarse en el medio rural.

Facultades del derecho de propiedad para el paso del suelo de situación rural a la de suelo urbanizado

Caben las siguientes:

• a) El derecho de consulta a las Administraciones competentes.
• b) El derecho de elaborar y presentar el instrumento de ordenación correspondiente si la Administración no se ha reservado la iniciativa pública de la ordenación y ejecución.
• c) El derecho a participar en la ejecución de las actuaciones de urbanización del artículo 14.1.a) Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, en un régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas entre todos los propietarios afectados en proporción a su aportación.
• d) La realización de usos y obras de carácter provisional autorizadas.
• e) El derecho de usar, disfrutar y disponer de los terrenos de conformidad con lo previsto en el apartado 1, siempre que el ejercicio de estas facultades sea compatible con la previsión ya contenida en el instrumento de ordenación territorial y urbanística en relación con su paso a la situación de suelo urbanizado.

En el suelo en situación de urbanizado

Aparte de las facultades de los anteriores apartados hay que añadir las siguientes:

• a) Completar la urbanización de los terrenos para que cumplan los requisitos y condiciones establecidos para su edificación.
• b) Edificar sobre unidad apta para ello en los plazos establecidos para ello en la normativa aplicable y realizar las actuaciones necesarias para mantener la edificación, en todo momento, en un buen estado de conservación.
• c) Participar en la ejecución de actuaciones de reforma o renovación de la urbanización, o de dotación en un régimen de justa distribución de beneficios y cargas, cuando proceda, o de distribución, entre todos los afectados, de los costes derivados de la ejecución y de los beneficios imputables a la misma, incluyendo entre ellos las ayudas públicas y todos los que permitan generar algún tipo de ingreso vinculado a la operación.
• d) Obtener, en su caso, la conformidad o autorización administrativas correspondientes para realizar cualesquiera de las actuaciones sobre el medio urbano, lo que determinará la afección real directa e inmediata, por determinación legal, de las fincas constitutivas de elementos privativos de regímenes de propiedad horizontal o de complejo inmobiliario privado, cualquiera que sea su propietario, al cumplimiento del deber de costear las obras. La afección real se hará constar mediante nota marginal en el Registro de la Propiedad, con constancia expresa de su carácter de garantía real y con el mismo régimen de preferencia y prioridad establecido para la afección real al pago de cuotas de urbanización en las actuaciones de transformación urbanística.

¿En qué consisten los aprovechamientos de suelo?

De ahí que se pueda hablar de aprovechamiento de suelo rural no susceptible de transformación urbanística (aprovechamiento rural), y aprovechamiento del suelo susceptible de transformación urbanística y del suelo urbanizado, donde puede hablarse de aprovechamiento urbanístico.

Supone la viabilidad de implantación de usos que permita el planeamiento territorial y urbanístico, atendiendo a la situación básica de suelo, clasificación (suelo urbano, urbanizable y no urbanizable) y calificación (uso asignado al terreno o suelo en particular).

Aprovechamiento rural

Atendiendo al Legislador estatal, todo suelo se encuentra en una situación básica de suelo rural o de suelo urbanizado.

Los terrenos que se encuentren en situación básica de suelo rural, pueden a su vez dividirse en los siguientes:

• 1º Terrenos no susceptibles de actuaciones de transformación urbanística a través de actuaciones de urbanización (suelo no urbanizable o rústico, a tenor de la clasificación de suelo de las Comunidades Autónomas).
• 2º Terrenos para los que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado (suelo urbanizable en la terminología empleada por la legislación urbanística autonómica).

En puridad no puede hablarse de aprovechamiento urbanístico o edificabilidad, ni tampoco de facultad de participación en actuaciones de urbanización, en el caso de los terrenos no susceptibles de transformación urbanística (suelo no urbanizable). Más correcto sería el empleo del término aprovechamiento rural -no urbanístico-.

Aprovechamiento urbanístico o edificabilidad

Bajo la denominación de transformación urbanística y actuaciones edificatorias, se regula lo siguiente (artículos 7 y 18 Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana):

• 1. Actuaciones de transformación urbanística:
  • a) De urbanización, que incluyen:
    • 1) Las de nueva urbanización.
    • 2) Las que tengan por objeto reformar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo urbanización.
  • b) Las actuaciones de dotación.
• 2. Actuaciones edificatorias, que incluyen:
  • a) Las de nueva edificación y de sustitución de la edificación existente.
  • b) Las de rehabilitación edificatoria.
• 3. Actuaciones sobre núcleos tradicionales legalmente asentados en el medio rural, a las que les será de aplicación lo anterior según la naturaleza que les atribuya su propia legislación, en atención a sus peculiaridades específicas.

En cuanto a los deberes cabe indicar:

• 1. Las actuaciones de urbanización comportan los siguientes deberes legales:
  • a) Entregar a la Administración competente el suelo reservado para viales, espacios libres, zonas verdes y restantes dotaciones públicas incluidas en la propia actuación o adscritas a ella para su obtención.
  • b) Entregar con destino a patrimonio público de suelo, el suelo libre de cargas de urbanización.
  • c) Costear y, en su caso, ejecutar todas las obras de urbanización, de infraestructuras de conexión con las redes generales de servicios y las de ampliación y reforzamiento de las existentes.
  • d) Entregar a la Administración competente, junto con el suelo correspondiente, las obras e infraestructuras antes referidas y las instalaciones cuando estén destinadas a la prestación de servicios de titularidad pública.
  • e) Garantizar el realojamiento de los ocupantes legales que se precise desalojar de inmuebles situados dentro del área de la actuación y que constituyan su residencia habitual, así como el retorno cuando tengan derecho a él, en los términos establecidos en la legislación vigente.
  • f) Indemnizar a los titulares de derechos sobre las construcciones y edificaciones que deban ser demolidas y las obras, instalaciones, plantaciones y sembrados que no puedan conservarse.
• 2. Las actuaciones de dotación exigirán el cumplimiento de los anteriores los deberes se con las siguientes salvedades:
  • a) El deber de entregar a la Administración el suelo libre de cargas de urbanización correspondiente al porcentaje de la edificabilidad media ponderada de la actuación o del ámbito superior de referencia en que ésta se incluya, que fije la legislación reguladora de la ordenación territorial y urbanística, se determinará atendiendo sólo al incremento de la edificabilidad media ponderada que, en su caso, resulte de la modificación del instrumento de ordenación.
  • b) El deber de entregar a la Administración competente el suelo para dotaciones públicas relacionado con el reajuste de su proporción, podrá sustituirse, en caso de imposibilidad física de materializarlo en el ámbito correspondiente, por la entrega de superficie edificada o edificabilidad no lucrativa, en un complejo inmobiliario, situado dentro del mismo o por otras formas de cumplimiento del deber en los casos y condiciones en que así lo prevea la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.
• 3. En caso de actuaciones sobre núcleos tradicionales legalmente asentados en el medio rural, comportarán los deberes legales establecidos en los números anteriores, de acuerdo con las características que a éstos atribuya su propia legislación.

¿Qué clases de aprovechamiento urbanístico o edificabilidad prevé la normativa?

La concreción del derecho al aprovechamiento urbanístico requiere el empleo de un parámetro determinado -fijado por el planeamiento- que precise la relación de metros cuadrados construibles por metro cuadrado de suelo. Dicho parámetro de referencia es el aprovechamiento medio o aprovechamiento tipo, de conformidad con la variedad del Derecho urbanístico autonómico.

Los conceptos de aprovechamiento urbanístico y equidistribución de beneficios y cargas se encuentran muy relacionados. Aunque la finalidad última del aprovechamiento urbanístico es la patrimonialización de la edificabilidad por parte del propietario de suelo, se ha considerado desde la legislación estatal precedente como un excelente instrumento para permitir la distribución equitativa de beneficios y cargas y evitar las situaciones de injusticia de asignaciones de edificabilidad real que determina el planeamiento a las distintas parcelas. Además, a través de dicha figura se puede cuantificar el porcentaje de edificabilidad que le corresponde a la Administración, como consecuencia de las actuaciones de transformación urbanística.

Atendiendo al Derecho estatal preexistente y al autonómico comparado, se pueden establecer las siguientes clases de aprovechamiento urbanístico:

Aprovechamiento tipo o medio

Es la medida del aprovechamiento homogéneo apropiable que sirve de referencia o parámetro para la justa distribución de beneficios y cargas. También se utiliza para determinar el porcentaje de aprovechamiento lucrativo que le corresponde a la Administración. Se define como la superficie construible del uso y tipología característico que el planeamiento establece por cada metro cuadrado de suelo perteneciente a un área de reparto o sector, a fin de garantizar a todos los propietarios incluidos o adscritos a la misma un aprovechamiento subjetivo idéntico, con independencia de los diferentes aprovechamientos objetivos que el planeamiento permita materializar en sus terrenos.

De manera más precisa puede definirse como la superficie construible del uso y tipología edificatoria característica del área de reparto o sector correspondiente, por cada metro cuadrado de suelo en dicha área. Representa la media de los aprovechamientos de un área o sector determinado. Viene a ser un criterio de equidad en la asignación del aprovechamiento subjetivo, por lo que tiene un componente referencial, no se materializa físicamente en parcela concreta alguna. De lo que se trata es de reducir los diferentes usos e intensidades fijados por el Plan General, mediante una operación aritmética, a un porcentaje o proporción que será aplicado a todos los terrenos del área de reparto o sector, como referente para fijar el aprovechamiento lucrativo que subjetivamente corresponde a cada propietario en función de los metros cuadrados de suelo que tenga, evitando desigualdades entre los propietarios en función de la parcela o parcelas que les sean asignadas en la reparcelación o sistema de actuación que se adopte.

Aprovechamiento objetivo o real

Es aquel que puede ejecutarse físicamente sobre una parcela de terreno de acuerdo con el planeamiento. Son los metros cuadrados de techo edificable que el planeamiento determina en una parcela concreta. Los textos legales lo definen como la superficie edificable, medida en metros cuadrados, permitida por el planeamiento sobre un terreno dado conforme al uso, tipología y edificabilidad atribuidos al mismo. Es la edificabilidad real que tendrá la edificación que se levante sobre un solar concreto, sin perjuicio de la edificabilidad subjetiva que tenga el propietario, lo que puede obligar a un ajuste de aprovechamientos.

Aprovechamiento subjetivo

Dicho de otra manera, es la cantidad de metros cuadrados edificables a que tiene derecho cada propietario, en función de los metros de suelo que aporte, una vez cumplidos los deberes legales derivados de la actuación de transformación urbanística.

Por consiguiente, el aprovechamiento medio se reparte entre la iniciativa privada o propietario y la Administración (normalmente la municipal), por cuanto toda actuación de transformación urbanística comporta el deber de entregar a la Administración, con destino a patrimonio municipal de suelo, el suelo libre de cargas de urbanización correspondiente al porcentaje de la edificabilidad media ponderada de la actuación, o del ámbito superior de referencia en que ésta se incluya, que fije la legislación reguladora de la ordenación territorial y urbanística [artículo 18.1.b) del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana].

En las actuaciones de dotación, este porcentaje se entenderá referido al incremento de la edificabilidad media ponderada atribuida a los terrenos incluidos en la actuación.

Con carácter general, el porcentaje de aprovechamiento o edificabilidad que le corresponde a la Administración no podrá ser inferior al cinco por ciento ni superior al quince por ciento.

La legislación sobre ordenación territorial y urbanística de cada Comunidad Autónoma podrá permitir excepcionalmente reducir o incrementar este porcentaje de forma proporcionada y motivada, hasta alcanzar un máximo del veinte por ciento en el caso de su incremento, para las actuaciones o ámbitos en los que el valor de las parcelas resultantes sea sensiblemente inferior o superior, respectivamente, al medio de los restantes de su misma categoría de suelo.

En cuanto a la transferencia o transmisión del aprovechamiento subjetivo, es posible salvo que se vincule a la finca de la que nace, regulando el artículo 33 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, dos tipos de transferencia según que se trate de la distribución de aprovechamiento entre fincas del mismo propietario, y la transmisión de aprovechamientos entre distintos propietarios.

En cuanto a la reserva de aprovechamiento urbanístico se produce cuando un propietario cede a un Ayuntamiento un terreno de uso dotacional, cesión que no da lugar directa e inmediatamente a la adquisición por el cedente de un excedente de aprovechamiento. Del artículo 39 Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio se deduce su regulación para los casos en permite que el aprovechamiento se inscriba como finca especial disgregado del suelo del que procede.

A estos efectos el artículo 33 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio exige para la validez e inscripción del aprovechamiento que se formalice en escritura pública, salvo que se trate de transferencias que realice la Administración en cuyo caso el artículo 41.1 exige certificación administrativa del acuerdo de transferencia o escritura pública. En segundo lugar se exige la aprobación administrativa e inscripción en Registros administrativos (artículo 37 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio).Estos requisitos son aplicables a la reserva.