Bienes de dominio público

¿Qué son y dónde se regulan?

La Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Publicas -cuyo Reglamento General fue aprobado por el Real Decreto 1373/2009, de 28 de agosto- delimita dicho patrimonio de una forma positiva y de otra negativa. En el primer sentido, según el artículo 3, se considera que "el patrimonio de las Administraciones públicas está constituido por el conjunto de sus bienes y derechos, cualquiera que sea su naturaleza y el título de su adquisición o aquel en virtud del cual les hayan sido atribuidos"; en el segundo sentido, excluye del patrimonio "el dinero, los valores, los créditos y los demás recursos financieros de su hacienda" y, "en el caso de las entidades públicas empresariales y entidades análogas dependientes de las Comunidades Autónomas o Corporaciones locales, los recursos que constituyen su tesorería".

De esta manera, el patrimonio de las Administraciones Públicas está sometido a un régimen doble: los bienes y derechos demaniales a uno de carácter jurídico-público y los patrimoniales a uno de carácter jurídico-privado.

En consecuencia, la clasificación de un bien en una categoría u otra no hace referencia a la titularidad, sino que sirve a los objetivos de permitir un tratamiento unitario de esos conjuntos de bienes a determinados efectos de regulación y de destacar la afectación global de los patrimonios de la Administración y de sus organismos públicos, como organizaciones subordinadas al cumplimiento de los fines encomendados.

¿Cuál es su naturaleza y objeto?

Aunque tradicionalmente se estimaba que los bienes de dominio público no constituían una auténtica propiedad de la Administración, a partir de Hauriou se considera que sobre dichos bienes se ostenta "una forma especial de propiedad", aunque sometida a un régimen particular debido a que están afectos a una utilidad pública.

Sin embargo, también se ha considerado que los entes administrativos no son propietarios, sino titulares instrumentales de los bienes de dominio público, por lo que lo decisivo es que el régimen especial del dominio público constituye un medio de sujetar a los particulares a las previsiones de la norma y a las resoluciones de la Administración.

Cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica que una a la Administración con los bienes de dominio público, no hay duda de que tradicionalmente se incluyen entre estos bienes los inmuebles. La extensión de la categoría a otros bienes y derechos ha sido más reciente, aunque, en la actualidad, se admite que integren la categoría de bienes de dominio público los muebles, las propiedades incorporales, los derechos reales u otros derechos (piénsese, por ejemplo, en el dominio público radioeléctrico).

¿Qué clases existen?

Pueden constituir o son susceptibles de incorporarse al dominio público los bienes de titularidad pública que se encuentran afectados al uso general o al servicio público y aquellos a los que una ley otorgue expresamente el carácter de demaniales. Se consideran también, en todo caso, bienes de dominio público los inmuebles de titularidad de la Administración General del Estado o de los organismos públicos vinculados a ella o dependientes de la misma en que se alojen servicios, oficinas o dependencias de sus órganos o de los órganos constitucionales del Estado.

Todos estos bienes pueden ser bienes demaniales por naturaleza -demanio natural- o por afectación singular -demanio artificial-. En los primeros, la afectación al interés o al servicio público se produce por la Ley en virtud de sus características, mientras que los segundos, que no se distinguen por sus cualidades naturales de otros similares, necesitan actos concretos de afectación.

El apartado 2 del artículo 132 de la Constitución enuncia como bienes de demanio natural estatal, "en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental", además de "los que determine la ley", entre los que figuran el dominio fluvial, el minero, el aéreo, así como las carreteras, los caminos y las autopistas, por ejemplo.

¿Cuáles son los principios de su régimen jurídico?

Según el apartado 1 del artículo 132 de la Constitución"la ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad".

Del precepto constitucional se deduce, en primer lugar, la existencia de una reserva de ley para determinar el régimen jurídico de estos bienes. Esta reserva legal se cumple también con las leyes autonómicas que, no obstante, según el Tribunal Constitucional, han de acomodarse a la legislación básica estatal (STC 58/1982, de 27 de julio de 1982).

La demanialidad implica una vinculación del bien con una finalidad de interés general, de ahí que el bien mismo se considere extra commercium, esto es, al margen del tráfico jurídico privado y con su goce y disposición ordenados por el Derecho administrativo. En consecuencia, se predica de estos bienes la inalienabilidad, que supone la prohibición absoluta de enajenar los bienes de dominio público.

Pero ello no significa la imposibilidad de transmisión del bien, ya que, si la inalienabilidad es consecuencia de la afectación, cabe tal transmisión a otra entidad administrativa, siempre que el bien siga afectado al mismo o a distinto uso o servicio público; del mismo modo, si se produce la desafectación, el bien dejará de estar integrado en el dominio público y será posible su transmisión.

La inalienabilidad implica que los bienes demaniales están fuera del comercio, lo que trae consigo que, mientras mantengan tal carácter, no son susceptibles de prescripción adquisitiva (artículo 1936 del Código Civil).

También como consecuencia de la inalienabilidad se produce la inembargabilidad de estos bienes, en el sentido de que no pueden ser objeto de embargos, gravámenes hipotecarios o similares.

¿Qué es la afectación, mutación y adscripción?

La afectación determina la vinculación de los bienes y derechos a un uso general o a un servicio público y su consiguiente integración en el dominio público. Sería el acto en cuya virtud de destina un bien al cumplimiento de alguno de los fines propios del dominio público y, en consecuencia, se le somete al régimen jurídico peculiar de esta clase de bienes administrativos.

La afectación, según su objeto y expresión jurídica, puede ser genérica o específica.

La afectación genérica no se refiere a bienes singulares, sino a una categoría. Se suele aplicar a los bienes del dominio público natural.

La afectación específica se proyecta sobre bienes singulares y concretos y requiere un acto administrativo, aunque estos casos de afectación por resolución administrativa pueden tener lugar de forma expresa, de forma implícita o de forma presunta.

La afectación expresa requiere la instrucción de un procedimiento y la adopción del acuerdo correspondiente por la autoridad competente, que, en el ámbito de la Administración del Estado, es el Ministro de Hacienda.

La afectación implícita se produce cuando se adquieren bienes y derechos por expropiación forzosa, supuesto en el que los bienes o los derechos adquiridos se entienden afectados al fin determinante de la declaración de utilidad pública o interés social.

Supuestos de afectación presunta se encuentran en el ámbito de la Administración Local, por ejemplo, al enunciar algunos casos en los se produce automáticamente la alteración de la calificación jurídica de los bienes de las entidades locales, como sucede con la aprobación definitiva de los planes de ordenación urbana y de los proyectos de obras y servicios, con la adscripción de bienes patrimoniales por más de veinticinco años a un uso o a un servicio público o cuando se adquiere, por usucapión, el dominio de una cosa que viniese estando destinada a un uso o servicio público.

Requiere la instrucción de un expediente culminado con un acto administrativo que acuerde la mutación y la formalización en las actas de entrega y recepción, que perfeccionarán el cambio de destino de los bienes de que se trate. Por otra parte, el cese en la afectación resulta posible tanto en los casos de degradación de los bienes del demanio natural como en los supuestos de desafectación, que también puede tener lugar de modo expreso, tácito o presunto.

Una figura distinta de la afectación es la adscripción, en cuya virtud se permite que los bienes y los derechos patrimoniales de la Administración se adscriban, sin que ello altere la titularidad del bien, a los organismos públicos dependientes de aquélla para su vinculación directa a un servicio de su competencia o para el cumplimiento de sus fines propios. En ambos casos, la adscripción lleva implícita la afectación del bien o del derecho, que pasa a integrarse en el dominio público.

¿Cómo se protegen?

Aunque el dominio público puede protegerse a través de las normas civiles que tutelan los bienes privados y también constituyen auténticos medios de protección las características de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, antes referidas, el ordenamiento jurídico público ha consagrado potestades de acción más directa y contundente, orientadas hacia la protección del destino de los bienes demaniales y hacia la protección de su titularidad.

Las más importantes medidas de policía demanial, por constituir auténticos privilegios de la Administración, tienen que ver con la investigación, el deslinde y la recuperación de oficio de los bienes, así como las posibilidades del desahucio administrativo.

La protección de la titularidad encuentra una ayuda específica en las instituciones registrales administrativas, como los catálogos o los inventarios.

Si bien ha de advertirse que la mayor parte de estos medios exorbitantes de protección no son aplicables en exclusiva al demanio, sino que constituyen el régimen jurídico básico de amparo de cualquier bien de la Administración.

Como últimos mecanismos de tutela se encuentran las facultades de sanción de los actos de perturbación, con las consiguientes medidas reparadoras. Esta potestad sancionadora, sin tener un carácter general, se recoge de una forma específica en las leyes relativas a las distintas categorías de bienes de dominio público, donde se encuentra el correspondiente catálogo de infracciones y de sanciones. Además, los tipos que en el Derecho Penal sirven para defender la propiedad privada son aplicables a los bienes de dominio público, sin perjuicio de que, a veces, se prevean tipos particulares o circunstancias agravantes específicas.

¿Qué tipos de usos tienen?

Se puede distinguir entre uso común y uso privativo; también entre uso normal y uso anormal.

Se considera uso común de los bienes de dominio público el que corresponde por igual y de forma indistinta a todos los ciudadanos, de modo que el uso por unos no impide el de los demás. Dentro del mismo hay que distinguir entre el uso general y el especial: el uso común general es el que puede ser realizado por cualquier ciudadano como tal, sin que requiera una cualificación especial, y sin más título que su pertenencia a la comunidad, e incluso, a veces, sin este requisito; el uso común especial se predica respecto de bienes demaniales en los que concurren circunstancias especiales de peligrosidad, intensidad o cualquier otra semejante, por lo que se hace depender de un título específico, como una autorización o una licencia.

Es uso privativo el que determina la ocupación de una porción del dominio público, de modo que limita o excluye la utilización del mismo por otros interesados. Así, a diferencia del uso común, donde es posible que confluyan usos compatibles, el uso privativo es exclusivo y excluyente, adquiriéndose mediante el otorgamiento por la Administración de una concesión. El efecto esencial de la concesión consiste en transferir el disfrute exclusivo de un bien de dominio público, no su propiedad.